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Die EU braucht einen Verfassungsvertrag

Der Rauch von Nizza ist verflogen. Der EU-Gipfel zum Abschluss der französischen Ratspräsidentschaft hat überwiegend kritische Reaktionen ausgelöst und bei den Beteiligten zum Teil tiefe Spuren hinterlassen.

BERLIN. Als Gewinner des Verhandlungsmarathons können sich diejenigen feiern lassen, denen es gelungen ist, ihre Besitzstände erfolgreich zu verteidigen - in der Sozial- und Steuerpolitik, in der Strukturpolitik, in Asyl- und Flüchtlingsfragen, auch bei der Stimmengewichtung im Ministerrat. Verloren hat Europa als politische Schicksals- und Solidargemeinschaft. Vor diesem Hintergrund klingt die Schlussfolgerung von Nizza, dass der Abschluss der Regierungskonferenz die Union in die Lage versetzen werde, ab Ende 2002 neue Mitgliedstaaten aufzunehmen, fast schon wie eine Beschwörungsformel.

Wie stark nach Nizza die Erwartungen an den Gipfel herunterdekliniert wurden, zeigen die Äußerungen des Bundesaußenministers, die Europäische Union sei jetzt arbeitsfähig. In Wahrheit weiß jedermann: Sie war es vorher nicht, und sie ist es auch nachher nicht so, wie es gerade jetzt notwendig wäre.

Das Minimalergebnis von Nizza bedeutet auch, dass die Europäische Union ihr Versprechen, bis zum 1. Januar 2003 die notwendigen institutionellen Reformen für die Aufnahme neuer Mitglieder anzupacken, nicht vollständig eingelöst hat. Der Erweiterungsfahrplan kann vielleicht eingehalten werden, auch wenn in Nizza wichtige Aufgaben unerledigt geblieben sind. Nachbesserungen sind allerdings unverzichtbar. Dies gilt für die in Nizza schlecht gelösten institutionellen Fragen ebenso wie für die seit dem Berliner EU-Gipfel vom März 1999 bis heute aufgeschobenen Reformentscheidungen in der gemeinsamen Agrarpolitik und der finanziellen Absicherung der Osterweiterung. Wer die Probleme immer wieder verdrängt, anstatt sie zu lösen, darf sich nicht wundern, wenn das Vertrauen in den europäischen Integrationsprozess bei den Unionsbürgern abnimmt und die Unterstützung der Menschen für das große und wichtige Projekt der Erweiterung weiter abbröckelt.

Dabei sind die politische Integration Europas und die Erweiterung unverzichtbar für eine dauerhafte Friedens- und Freiheitsordnung auf dem europäischen Kontinent. Unsere Vorstellung von Europa im 21. Jahrhundert darf sich nicht auf einen erweiterten Binnenmarkt beschränken. Mit der Erweiterung um die osteuropäischen Staaten bietet sich die Chance, das europäische Modell von Demokratie und Sozialer Marktwirtschaft auch in den Staaten Mittel- und Osteuropas zu verankern. Den Vorteil davon hat ganz Europa, vor allem aber Deutschland, das nicht mehr länger Frontstaat ist in der Gleichgewichtsordnung des Kalten Krieges, sondern in die geographische Mitte Europas rückt.

Es gibt aber auch wichtige ökonomische Gründe für die Osterweiterung: Neue, wichtige Absatzmärkte werden in den europäischen Binnenmarkt integriert. Je mehr sich Deutschland auf den neuen Märkten in Osteuropa engagiert, desto mehr Teilhabe wird es auch am Wachstum dieser Märkte haben. Die Politik hat die Verantwortung, die gesamte Gesellschaft auf den Weg in dieses größere Europa mitzunehmen und mit ihr über die Chancen zu reden, die mit der Erweiterung verbunden sind - über die Erschließung neuer Märkte und die Schaffung neuer Arbeitsplätze auch in Deutschland.

Nach der Reform ist vor der Reform - dies ist eine der wenigen positiven Botschaften von Nizza. Mit seiner "Erklärung zur Zukunft der Union" hat der Europäische Rat in Nizza den Beschluss gefasst, im Jahre 2004 eine weitere Regierungskonferenz durchzuführen, um die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten, die Neugestaltung der Verträge, die Rolle der nationalen Parlamente in der Architektur Europas und den Status der Charta der Grundrechte festzulegen.

Das Projekt ist richtig, aber die Arbeiten hierfür dürfen nicht auf das Jahr 2004 verschoben werden. Sie müssen schon im Jahr 2001, in der Verantwortung der schwedischen und der nachfolgenden belgischen Ratspräsidentschaft, beginnen, wenn die EU nicht in eine tiefe Krise hineintreiben soll. Europa braucht einen Verfassungsvertrag.

Als Wolfgang Schäuble mit seinen "Überlegungen zur Europäischen Politik II" vom Mai 1999 den Begriff in die öffentliche Diskussion einführte, löste er damit keineswegs nur Begeisterung aus: Semantisch schwer zu greifen, weder Verfassung noch Vertrag, eine kaum überlebensfähige politologische Wortschöpfung, so kritisierten viele. Doch der Begriff hat Karriere gemacht, weil er geeignet war, die politisch überaus kontrovers diskutierte Frage nach der europäischen Staatlichkeit zu entschärfen: Im Übergang Europas vom Staatenverbund hin zu einer vollen Parlamentarisierung in einer europäischen Föderation ließ er ausreichende institutionelle Gestaltungsspielräume und machte zugleich die Entwicklung von den europäischen Verträgen zu einer verfassungsähnlichen Grundlegung Europas begrifflich sichtbar.

Die Antwort auf die Fragen nach den Inhalten eines europäischen Verfassungsvertrages sind die Staats- und Regierungschefs in Nizza schuldig geblieben. Die wichtigsten lauten: Welches Europa wollen wir? Welches Selbstverständnis, welches Ziel soll die Europäische Union haben, und wie sollen ihre Grenzen definiert werden? Ist eine Union mit möglicherweise 27 oder mehr Mitgliedern als homogener Staatenverbund mit gleichen Rechten und gleichen Pflichten für alle überhaupt zusammenzuhalten, oder muss der Kerneuropagedanke nicht zwingend zum unverzichtbaren Strukturmerkmal der Europäischen Union werden?

Mit der Proklamation der unter Leitung von Roman Herzog erarbeiteten Europäischen Grundrechtecharta steht schon heute ein wichtiger Baustein für den Verfassungsvertrag zur Verfügung. Sein Wert für die Bürger Europas steht und fällt allerdings mit der Entscheidung für eine rechtsverbindliche Aufnahme in das europäische Vertragswerk selbst. Europäische Grundrechte, verstanden als Abwehrrechte gegen europäische Kompetenzüberschreitungen, überbordende Bürokratien oder die zweifelhafte Umsetzung europäischen Rechts durch die Mitgliedstaaten, machen nur dann Sinn, wenn sie von jedem einzelnen Unionsbürger auch eingeklagt werden können. Sie machen uns vor allem bewusst, dass die Europäische Union den Menschen zu dienen hat und nicht umgekehrt.

Dies gilt auch für einen weiteren zentralen Baustein des Europäischen Verfassungsvertrages, die Kompetenzabgrenzung. Europa ist dort stark, wo es sich auf die Aufgaben konzentriert, die im gemeinsamen Handeln der Europäer besser gelöst werden können als im nationalen Alleingang. Eine klare Aufgabenzuweisung an die Europäische Union muss sich am Maßstab des Subsidiaritätsprinzips orientieren.

Neben der Neubestimmung der Aufgaben brauchen wir eine Neujustierung der europäischen Institutionen, insbesondere für ihr Gleichgewicht untereinander. Das Europäische Parlament ist kein vollständiger Gesetzgeber, der Rat ist Gesetzgeber und Exekutive zugleich, die Kommission hat sich von ihrer ursprünglichen Aufgabe, Hüterin und Verwaltungsinstanz zur Umsetzung der Verträge zu sein, zu einer Institution mit exekutiven und legislativen Aufgaben entwickelt, und neben allem gibt es - durch Nizza gestärkt - die demokratisch begrenzt legitimierte zwischenstaatliche Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten. Die Strukturen der EU werden den Prinzipien demokratischer Gewaltenteilung nicht gerecht. Der europäische Verfassungsvertrag muss diesen Mangel korrigieren, wenn die Unionsbürger darauf vertrauen sollen, dass ihr Europa tatsächlich eine demokratisch organisierte Wertegemeinschaft ist.

Wer soll den Verfassungsvertrag ausarbeiten - eine neue Regierungskonferenz oder ein Konvent nach Vorbild des Grundrechtskonventes? Nach dem unergiebigen Verlauf der jüngsten Regierungskonferenz mehren sich die Stimmen, das Projekt des europäischen Verfassungsvertrages nicht erneut den Regierungen zu übertragen. Aus dem Europäischen Parlament ist sogar die Forderung zu hören, den Regierungen die Verantwortung für alle künftigen europäischen Reformprojekte zu entziehen.

Für die Ausarbeitung eines Europäischen Verfassungsvertrages macht dies Sinn, denn dieses Projekt steht gewissermaßen über den Regierungen und bindet diese gegenüber dem eigentlichen Souverän, den Unionsbürgern. "We, the people, . . ." lautet der erste Satz der Präambel der amerikanischen Verfassung, und nicht "We, the government, . . ." Nur ein Konvent oder eine Art verfassunggebende Versammlung schaffen größtmögliche demokratische Legitimation durch Einbeziehung von Parlamenten, Regierungen, Nichtregierungsorganisationen und vor allem der europäischen Bürger.

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