Ordnungspolitik im Handelsblatt
Die Macht des Status quo

In Deutschland wie auch in den beiden anderen großen kontinentaleuropäischen Volkswirtschaften Frankreich und Italien ist die sozialpolitische Absorption nicht mehr durch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gedeckt. Die Systeme der sozialen Sicherung tangieren inzwischen die wirtschaftliche Basis, von der sie getragen werden müssen. Sie sind eine der Ursachen für die hohe und verkrustete Arbeitslosigkeit und das extrem schwache wirtschaftliche Wachstum.

In den 70er-Jahren ausgebaut, als Öffentlichkeit und Politik an die hohen Zuwachsraten der Arbeitsproduktivität (pro Stunde) von fünf Prozent in den 60er-Jahren und von vier Prozent in den 70er-Jahren gewöhnt waren, müssen diese Systeme seit 1980 mit Zuwachsraten der Produktivität von 2,5 Prozent und seit 1995 von 1,5 Prozent zurecht kommen. Die politische Aufgabe lautet, die Ansprüche mit den ökonomischen Realitäten in Einklang zu bringen.

Die Menschen und die organisierten Gruppen haben sich an die Ansprüche gewöhnt. Vehement verteidigen sie den Status quo. Wie kann man aus diesem Dilemma herauskommen? Ein Ansatz basiert auf dem Zusammenhang zwischen der Regulierung von Güter- und Faktormärkten. Regulierungen der Gütermärkte schränken in aller Regel den Marktzugang und damit auch den Wettbewerb ein, so dass Renten - in der Sprache der Ökonomen funktionslose Einkommen - entstehen. Je intensiver die Abschottung der Gütermärkte, umso höher die Renten, die anfallen. Die Regulierung der Faktormärkte, insbesondere die des Arbeitsmarktes, entscheidet über die Organisationsmacht von Gruppen und damit über die Verteilung der Renten. In der Vergangenheit haben sich Gruppen solche Renten angeeignet. Insoweit es gelingt, die Regulierung der Gütermärkte zurückzudrängen und mehr Wettbewerb zuzulassen, sinken die zu verteilenden Renten, und damit schwindet die Macht des Status quo. Mehr Wettbewerb heißt schwächerer Status quo.

Ein Beispiel dafür, dass dieser Mechanismus Bedeutung hat, ist die Deregulierung der Netzwerkindustrien, die in Deutschland als natürliche Monopole lange Zeit in staatlicher Hand waren, und die daraus resultierende Abnahme der Organisationsmacht, etwa bei der Postgewerkschaft. Zugegebenermaßen kamen die entscheidenden Anstöße für diese Liberalisierung der Gütermärkte allerdings eher aus Brüssel als von der deutschen Politik.

Ein etwas anderer, aber ähnlicher Ansatz betont den Gegensatz zwischen den Insidern, also denjenigen, "die drin sind", und den Outsidern. So werden den Arbeitsplatzbesitzern durch gesetzliche Regelungen wie das Tarifvertragsgesetz und das Betriebsverfassungsgesetz die Löhne garantiert, sie sind gegen Außenseiterkonkurrenz geschützt. Aber die Arbeitslosen werden diskriminiert. Hier muss es die Kunst der Politik sein, die Position der Insider so weit zu verändern, dass sich die Diskriminierung der Arbeitsplatzsuchenden auflöst.

An diese Frage wagt sich die Regierung bei den Hartz-Gesetzen nicht heran. Das Recht der Tarifpartner, die Löhne zu setzen, bleibt unangetastet. Sieht man genauer hin, so stärkt die Koalition sogar die Position der Gewerkschaften, indem sie nun einen Mindestlohn - den ortsüblichen Lohn - zur Voraussetzung für den Bezug des Arbeitslosengeldes II macht, also auch von bisherigen Sozialhilfeleistungen für die arbeitsfähigen Sozialhilfeempfänger. Eine ähnliche Strategie hat die Koalition bei der Einrichtung der Personal-Service- Agenturen angewendet, als sie gesetzlich private Leiharbeitsfirmen in Tarifverträge gezwungen hat.

Bei den Sozialleistungen selbst liegen die Dinge komplizierter. In der Zukunft kommt man hier dann eher an der Macht des Status quo vorbei, wenn Teile der bisherigen staatlichen Leistungen in die Verantwortlichkeit der Individuen gegeben werden, denn dann müssen die Anpassungen dezentral vorgenommen werden. Dies gilt für die Absicherung gegen diejenigen Risiken, die der Einzelne selbst zu tragen in der Lage ist (kleine Risiken). Dagegen verbleiben Risiken, die das Individuum alleine nicht schultern kann, in der öffentlichen Absicherung (große Risiken). Zudem sind Eigenverantwortlichkeit und Solidarität bei den Versicherungen unterschiedlich gefordert. Die Alterssicherung muss wegen des Ansparelements stärker auf die Eigenvorsorge setzen als die Absicherung gegen Krankheiten, wo sich die solidarische Aufteilung der Risiken eher anbietet. Ein weiterer Weg sind Mechanismen wie der demographische Faktor bei der Rentenformel und die Kapitaldeckung, die die Interessen zukünftiger Generationen gegenüber dem Status quo zum Ausdruck bringen. Schließlich bietet sich an, zwischen der Solidarität beim Tragen großer Risiken und der Umverteilung von Einkommen bei der Finanzierung der Systeme zu trennen, die durch das Steuersystem vorgenommen werden kann.

Um diese Dinge für die Zukunft zu ändern, gerät man aber nicht nur mit den gegebenen Machtpositionen von Interessengruppen, zu denen auch die Sozialverbände und die Bürokratie der Sozialversicherungen gehören, und mit Ansprüchen der heutigen Sozialversicherten in Konflikt. Es kommen auch die fest gefügten Überzeugungen der Sozialpolitiker ins Spiel. Hier hilft wohl nur Überzeugungsarbeit, so der Hinweis, dass es gesamtwirtschaftliche Budgetzwänge gibt, dass das Sozialsystem das wirtschaftliche Fundament beeinträchtigt, dass Verteilung nicht nur einseitig für die heutigen Insider zu interpretieren ist, sondern auch die zukünftigen Generationen mit in die Betrachtung einzubeziehen hat, und dass Sozialpolitik höchst unsozial sein kann. Man darf gespannt sein, wie die politische Führung bei Regierung und Opposition diese Aufgabe lösen wird.

Prof. Dr. Dr. h.c. Horst Siebert ist emeritierter Präsident des Instituts für Weltwirtschaft und hat im Jahr 2003/2004 den Steven Muller Chair an der Johns Hopkins University Bologna inne.

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