Politiker und Wissenschaftler rufen nach grundlegender Reform
Bundesrat gerät immer mehr unter Beschuss

Die Vertretung der Länder im Bund muss neu überdacht werden, fordern Politiker und Wissenschaftler. Das gegenwärtige Verfahren im Bundesrat führe nur allzu häufig zu einer Blockade der Bundespolitik, lautet der Vorwurf. Doch wie die Lösung im Detail aussehen soll, bleibt umstritten.

DÜSSELDORF. Der Bundesrat ist ins Gerede gekommen: Nach dem Eklat bei der Abstimmung über das Zuwanderungsgesetz mehren sich die Forderungen, die Länderkammer zurückzustutzen. Die ausufernde Pflicht, alle möglichen Bundesgesetze von der Ländervertretung absegnen zu lassen, blockiere zunehmend die Politik auf Bundesebene, beklagen Politiker und Wissenschaftler gleichermaßen.

Die Ursache liegt nach Meinung von Experten zum Teil im Grundgesetz selbst: Es ist viel leichter, ein negatives Votum des Bundesrats zu erreichen als ein positives. Denn eine Zustimmung bedarf einer absoluten Mehrheit für "Ja". Enthaltungen zählen faktisch als Nein-Stimmen. Und im Regelfall enthalten sich die Länder, deren Regierungskoalitionen sich nicht einig sind. Das Ergebnis: Je kontroverser die Materie, desto wahrscheinlicher die Blockade - siehe Zuwanderungsgesetz.

Aus Sicht des Kölner Staatsrechts-Professors Michael Sachs wäre daher eventuell schon viel gewonnen, wenn künftig im Bundesrat die einfache Mehrheit der Stimmen genügte. Dann steige möglicherweise auch der Druck auf die Landeskoalitionen, sich intern zu einigen. "Das wäre ein gangbarer Weg", sagt auch Volker Beck, rechtspolitischer Sprecher der Grünen.

Der Zwang zur Enthaltung würde auch wegfallen, wenn die Länder bei Uneinigkeit gespalten stimmen könnten. Dies hatte vergangene Woche der niedersächsische Ministerpräsident Sigmar Gabriel (SPD) vorgeschlagen. Gabriel stieß allerdings fast einhellig auf Widerspruch, auch von seinen Parteifreunden und Amtskollegen Wolfgang Clement (NRW), Kurt Beck (Rheinland-Pfalz) und Harald Ringstorff (Mecklenburg-Vorpommern).

Nach dem Grundgesetz sprechen im Bundesrat die Länder als ganzes, nicht deren Regierungskoalitionen, bestätigt auch der Verfassungsrechts-Experte Sachs. Er sei als "Gegengewicht zum Bundestag mit seinen parteipolitischen Mehrheiten" konzipiert. Mit einem Stimmensplitting "würde sich sein Charakter grundlegend ändern". Auch Edzard Schmidt-Jortzig, FDP-Rechtsexperte und überdies Verfassungsrechts-Professor an der Universität Kiel, befürchtet eine "Fortsetzung der Parteipolitik mit anderen Mitteln" im Bundesrat, sollte sich Gabriel durchsetzen. "Wie man dann noch Mehrheiten zustande bringen will, ist mir schleierhaft."

Kritisch wird zunehmend auch die hohe Zahl zustimmungspflichtiger Bundesgesetze gesehen: Nach dem Grundgesetz muss der Bundesrat zustimmen, wenn Belange der Länder berührt sind. 1948, bei Schaffung des Grundgesetzes, war man von einem Anteil von ca. 10 % der Bundesgesetze ausgegangen. Tatsächlich sind es heute aber etwa 60 %. Schuld an dieser Entwicklung ist zum einen Karlsruhe: 1958 hatte das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass eine einzige Norm, die die Länder betrifft, das ganze Gesetz zustimmungspflichtig macht - auch bei späteren Änderungen, die die Länder nicht betreffen. Daneben ist aber auch durch Grundgesetzänderungen der Bereich der Zustimmungspflichtigkeit stetig ausgeweitet worden.

"Wir müssen den Gesetzgebungsbereich, wo der Bundesrat zustimmen muss, reduzieren auf Materien, die ernsthaft für die Länder von Bedeutung sind", fordert Schmidt-Jortzig, einst Bundesjustizminister im Kabinett Kohl. In der Wissenschaft wird dies schon lange diskutiert: Bereits 1998 debattierte die einflussreiche Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer auf ihrer Jahrestagung in Potsdam über einen Reformvorschlag des Bonner Staatsrechtlers Rudolf Dolzer: "Wo Blockaden durch den Bundesrat nicht mehr akzeptabel erscheinen, bleibt nur die Rückführung der Kompetenzen auf die Länder oder die Streichung des Zustimmungserfordernisses des Bundesrats", hatte Dolzer gefordert.

Unter seinen Kollegen hatte Dolzer allerdings damit auch viel Widerspruch geerntet: "Das Scheitern politisch äußerst umstrittener Vorhaben kann auch als Zeichen der Funktionsfähigkeit des grundgesetzlich vorgesehenen Konzepts qualifiziert werden", so der Einwand des Bielefelder Rechtswissenschaftlers Christoph Gusy. Ähnlich hatte auch Sachs argumentiert: Es gebe ohnehin viel zu viele Gesetze, daher sei es "im Zweifel besser, ein Gesetz zu verhindern, als es zu erlassen."

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