Studie warnt vor Systemwechsel und empfiehlt schärfere Kontrollen
Betrug bei Umsatzsteuer kostet Eichel Milliarden

Kriminelle Banden mit mafiösen Strukturen erleichtern den Fiskus mit Scheingeschäften um etliche Milliarden Euro. Rheinland-Pfalz fordert daher einen radikalen Umbau des Umsatzsteuersystems. Eine neue Studie warnt aber vor einer solchen Reform: Der Schuss könnte nach hinten losgehen.

asr DÜSSELDORF. Ein radikaler Umbau des Umsatzsteuersystems ist kein Allheilmittel, um den Umsatzsteuer-Einbruch zu stoppen. Dies ist das Ergebnis einer Studie des Ifo-Instituts im Auftrag von Bundesfinanzminister Hans Eichel (SPD), die dem Handelsblatt vorliegt.

Eichel hatte diese Studie in Auftrag gegeben, da das Umsatzsteueraufkommen aus unerklärlichen Gründen seit 2001 deutlich hinter den Erwartungen zurück bleibt. Im November 2000 hatte der Arbeitskreis Steuerschätzung für das kommende Jahr mit einem Umsatzsteuerplus von 2,4 % gerechnet - tatsächlich kamen 2001 aber 1,4 % weniger als im Vorjahr in die Kassen. Dieser Trend setzte sich im laufenden Jahr fort: Trotz nominellem Wachstums wird das Umsatzsteueraufkommen 2002 hinter dem des Vorjahres zurückbleiben.

Wesentlicher Grund für den Einbruch ist laut Ifo-Institut der sprunghafte Anstieg des Umsatzsteuerbetrugs. Dieser basiert im wesentlichen auf dem Vorsteuerabzug: Unternehmen können die ihnen für empfangene Leistungen von anderen Unternehmen in Rechnung gestellte Steuer von der eigenen Steuerschuld abziehen. Die Steuerhinterziehungsquote stieg zwischen 1999 und 2001 von 6 auf 10 % an. Die Umsatzsteuerausfälle betrugen demnach in 2001 rund 14 Mrd. Euro. Davon entfielen 10 Mrd. auf "normale" Steuerhinterziehung, 4 Mrd. seien Karussellgeschäften zuzurechnen, schätzen die Ökonomen.

Ursache des sprunghaften Anstiegs der Karussellgeschäfte sind vor allem zahlreiche Medienberichte, die die Vorgehensweise der Banden genau beschrieben hätten, berichtet das Institut: Durch Zwischenschaltung von Scheinfirmen werden aus steuerfreien innergemeinschaftlichen Geschäften vorsteuerabzugsberechtigte Inlandslieferungen. Die Finanzämter erstatten also Vorsteuer, die nicht gezahlt wurde. Auch der Bundesrechungshof hatte 2001 vor einer "Bedrohung durch die organisierte Kriminalität" gewarnt. Das Bundesfinanzministerium habe die Probleme "lange Zeit nicht mit der notwendigen Konsequenz bekämpft", monierte der Rechnungshof in seinem Jahresbericht 2000. Erst 2001 wurde beim Bundesamt für Finanzen die "Zentrale Datenbank zur Speicherung und Auswertung von Umsatzsteuerbetrugsfällen und Entwicklung von Risiko-Profilen - Zauber" ins Leben gerufen. Dort werden Daten über konkrete Umsatzsteuerbetrugsfälle und Scheinfirmen gespeichert. Finanzämter und Betriebsprüfer können Online auf die Daten zugreifen. Bis dato war jedes Bundesland im Kampf gegen die organisierte und grenzüberschreitende Kriminalität auf sich allein gestellt.

Aufgrund der enormen Steuerausfälle, der Medienberichte und der Schelte des Rechnungshofs wurden Mitte 2001 Forderungen - vor allem aus den Ländern - laut, das Umsatzsteuersystem drastisch zu reformieren. Daraufhin wurde eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe eingesetzt, die insgesamt drei Modelle prüfen sollte (s. Stichwort). Den stärksten Rückhalt hatte ein Vorschlag des rheinland-pfälzischen Finanzministers Gernot Mittler (SPD), nach dem die Lieferketten von der Umsatzsteuer befreit werden sollten. Nur noch für Dienstleistungen sollte auf allen Stufen Umsatzsteuer erhoben werden.

Ein solcher Systemwechsel hätte "unvorhersehbare Folgen", warnt jetzt das Ifo-Institut. Zunächst sollten daher "alle zur Verfügung stehenden Möglichkeiten" ausgeschöpft werden, um das jetzige System betrugssicher zu machen. Es gäbe keinen Grund, jene Mittel, die bei einem Systemwechsel für die aufwendigen Kontrollen "zwingend erforderlich" seien, nicht auch in das jetzige System zu investieren. Das Ifo-Institut schätzt, 4 000 Beamte müssten bei einem Systemwechsel eingestellt werden. Das würde, inklusive Anwartschaften, jährlich 250 Mill. Euro kosten.

Außerdem fürchten die Ifo-Volkswirte, dass andere Umsatzsteuersysteme neue Betrugsmöglichkeiten eröffneten - mit mittelfristig unklarer fiskalischer Wirkung. Ein geringeres Aufkommen sei nicht auszuschließen. Dies hänge entscheidend von den Kontrollen ab.

So könnte mit dem Mittler-Modell zwar einerseits ein Mehraufkommen von 1,5 Mrd. Euro durch die Verhinderung von Vorsteuerbetrug und eine weitere Mrd. durch die Reduzierung von Steuerausfällen durch Insolvenzen erzielt werden. Doch müsse andererseits mit Mindereinnahmen von 1,5 bis 5 Mrd. Euro durch neuen Missbrauch gerechnet werden. Hinzu kämen einmalige Ausfälle von 8 Mrd. Euro durch den Systemwechsel. Ferner müsste die entsprechende EU-Richtlinie geändert oder eine Sondergenehmigung aus Brüssel beantragt werden.

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