Verbindliche Regeln
Netzbetreiber und Regulierung - wie lange geht es noch ohne?

Ein leichter Zugang zu den Stromnetzen ist heute noch schwierig. Neue, klare Regeln fordern vor allem die Newcomer auf dem deutschen Strommarkt.

DÜSSELDORF. Das Jahr 1999 war eine Periode des Goldrausches für den Stromeinkauf. Die Preise sanken durch einfache Nachverhandlungen tiefer und tiefer. Zu diesem Preisverfall kam es allerdings trotz und nicht wegen der in der betrieblichen Praxis kaum nutzbaren ersten Verbändevereinbarung für Strom. Wichtigster Grund für den rapiden Preisrückgang war die große Zahl von Wettbewerbern im deutschen Strommarkt. Hinter den Kulissen des deutschen Strom- und Gasmarktes herrschen allerdings auch drei Jahre nach formaler Öffnung noch Zustände, die eher Wildwest-Methoden als einem funktionierenden Markt gleichen. Die anfänglichen Preisverfälle im Strommarkt überdeckten bislang die grundlegenden strukturellen Schwächen. Ist Deutschland also auf dem Weg zu einer energiewirtschaftlichen Bananenrepublik?

Eckpunkt eines liberalisierten Energiemarktes ist der gleichberechtigte, einfache und wirtschaftliche Zugang zu den Strom- und Gasverteilnetzen. Diese Netze bilden im Gegensatz zur Energiegewinnung und zum Energiehandel und-vertrieb ein natürliches Monopol. Wer als Vertreter der Politik marktwirtschaftliches Verhalten fordert, muss allen Marktteilnehmern inkl. Netzbetreibern zugestehen, dass sie die Interessen ihrer eigenen Unternehmen innerhalb des Rahmens von Recht und Gesetz optimal vertreten. Das natürliche Monopol des Netzbetriebs führt im deutschen Energiemarktmodell allerdings zu erheblichen Machtasymmetrien zwischen Netzbetreiber und Netznutzer.

So geben die deutschen Verbändevereinbarungen für Strom und Gas keine rechtlich verbindlichen Regeln zur Zusammenführung dieser Interessengegensätze vor. Dadurch bleiben unterschiedliche Interpretationen nicht aus. Darüber hinaus sind Sanktionen für offensichtliches Zuwiderhandeln nicht vorgesehen. Als Beispiel für die Interpretationsmöglichkeiten der Verbändevereinbarungen können die hohen Netznutzungsentgelte und die großen Abweichungen in der Kalkulation von einem Netzbetreiber zum anderen betrachtet werden. So fehlt ein einheitlicher Kontenplan zur Gewährleistung vergleichbarer und öffentlich kontrollierbarer Kostenbuchungen.

Ein allgemein beobachtbares Beispiel von nicht sanktioniertem Zuwiderhandeln war und ist die verspätete oder fehlende Veröffentlichung von Netznutzungsentgelten für Strom und Gas. Besonders offensichtlich werden die strukturellen Mängel des deutschen Energiemarktes im Bereich Gas: Trotz Monopolrenditen von 20 Prozent und mehr müssen entsprechende Preisreduktionen für Industriekunden und Weiterverteiler durch Direktimporte aus dem Ausland realisiert werden. Hierfür müssen Netz- und Speichernutzung mühsam und anhand des Einzelfalles verhandelt werden. Ein allgemein liquider Gasmarkt entsteht nur mit großer Verzögerung.

Die rechtlich nicht verbindlichen Verbändevereinbarungen im Bereich Strom und Gas als Ersatz für eine Regulierung sind ein deutscher Sonderfall. Sie dokumentieren die ursprünglich beste Absicht der Politik, die Interessenträger mit dem Ziel einer zügigen Einigung über eine wettbewerbliche Nutzung des natürlichen Monopols der Strom- und Gasnetze zusammenzuführen. Dieser Versuch ist leider an den Tatsachen gescheitert.

Mehr als drei Jahre nach offizieller Liberalisierung der Märkte für Strom und Gas funktioniert nur der Strommarkt nach marktwirtschaftlichen Regeln und auch das nur "oberhalb" des Stromnetzes im Großhandelsbereich. Die anfänglich sichtbaren Fortschritte werden zunehmend durch die strukturellen Schwächen überlagert. Nur das Damoklesschwert einer dennoch drohenden Regulierung verhindert gröbere Fehlentwicklungen.

Unter der Annahme, dass sich die durch ein natürliches Monopol begründeten Machtasymmetrien nur durch eine Regulierung dauerhaft beseitigen lassen, stellt sich die Frage nach deren möglicher Form und den Auswirkungen einer verzögerten Einführung einer solchen Regulierung. Ausgangspunkt jeder Regulierung wird das durch die jeweilige Verbändevereinbarung beschriebene Modell sein, das für eine wirksame Marktaufsicht in wichtigen Punkten ergänzt und weiterentwickelt werden muss.

Das in der Verbändevereinbarung vorgesehene reine Vergleichsmarktprinzip muss in der operativen Umsetzung an der strukturell gegebenen Nichtvergleichbarkeit von mehreren hundert Netzbetreibern scheitern. Eine Reihe zusätzlicher Regulierungsansätze steht zur Verfügung und muss auf den konkreten Fall angepasst werden. Eine ergänzende Price-Cap-Regulierung etwa kann zu prinzipiell gleichgerichteten Anreizen zwischen Netzbetreiber und Netznutzer führen.

Bei einer Price-Cap-Regulierung wird vom Regulierer eine pro Netzbetreiber individuelle Preisdeckelung für die Netznutzung vorgegeben. Dieser gedeckelte Netznutzungspreis wird über mehrere Jahre in seinem Wert vom Regulator gesenkt.

Für den Netzbetreiber gilt bei einer Price-Cap-Regulierung: Je größer der Unterschied zwischen den individuellen Kosten des Netzbetreibers und seinem individuellen gedeckelten Preis für die Netznutzung, desto höher ist sein betriebliches Ergebnis. Es besteht damit ein Anreiz zur individuellen Kostensenkung durch den Netzbetreiber.

Als Maßstab für ein mögliches Ausmaß der jährlichen Senkungen des jeweiligen Wertes für den Netznutzungspreis gegenüber dem Netznutzer kann der Regulator zum Beispiel die maximalen oder durchschnittlichen Kostensenkungen des Gesamtmarktes heranziehen, die anhand einer einheitlichen Kontenstruktur pro Netzbetreiber durch den Regulator ermittelt werden. Nach einigen Jahren kann erwogen werden, auf eine Cost-Plus- Regulierung (nachgewiesene berechtigte Kosten des Netzbetreibers plus prozentuale Gewinnmarge) umzusteigen.

Unabhängig vom gewählten Regulierungsmodell wird ein Regulator angesichts der tatsächlich vorhandenen strukturellen Unterschiede zwischen mehreren hundert Netzbetreibern immer vom individuellen Status Quo ausgehen müssen.

Ein seine Interessen vertretender Netzbetreiber muss zwangsläufig Überlegungen wie die oben gemachten vorwegnehmen und sich um eine für den Netzbetreiber vorteilhafte, für die allgemeine Marktentwicklung allerdings nachteilige Ausgangsposition bemühen.

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