Der ökonomische Gastbeitrag
Nicht alles, was geht, ist auch gut

Das Bundesverfassungsgericht hatte sich Zeit gelassen, doch nach über sechsjähriger Verfahrensdauer hat es nun am 3. November veröffentlicht: Die Tariftreueregelung des § 1 Abs. 1 Satz 2 Vergabegesetz Berlin ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Das Land darf also bei der Vergabe von Aufträgen verlangen, dass nur Anbieter berücksichtigt werden, die ihren Mitarbeitern Tariflohn zahlen. Einwendungen aus der negativen Koalitionsfreiheit und Bedenken aus der Berufs- und Wettbewerbsfreiheit konnten Karlsruhe nicht überzeugen.Andere denken anders. Nur neun Tage zuvor hat der Düsseldorfer Landtag beschlossen, das Tariftreuegesetz NRW abzuschaffen, das vor knapp vier Jahren durch die rot-grüne Landesregierung eingeführt wurde. Das Gesetz – so die Begründung – hat seinen Zweck nicht erfüllt. Zudem erwies es sich als unpraktisch und bürokratisch.

Dass eine Norm zulässig ist, entbindet also nicht vom Nachweis, dass sie sinnvoll ist. Grundsätzlich gilt im Vergaberecht der Vorrang des wirtschaftlichsten Angebots, und zwar mit gutem Grund. Die Diskussion hat sich bislang ganz auf die nationalen Gegebenheiten konzentriert. Das verwundert ein wenig, denn die USA haben seit mehr als 100 Jahren Erfahrungen mit solchen Gesetzen. Die Diskussion, die wir jetzt führen, ist dort viele Jahre alt, und die Probleme, die sich dort stellen, sind wohl vergleichbar denen, die für den deutschen Arbeitsmarkt zu erwarten wären.

Das erste Gesetz, das Auftragnehmern der öffentlichen Hand vorschrieb, das am Ort vorherrschende Entgelt („prevailing wage“) zu zahlen, wurde bereits 1894 im Staat New York erlassen. Gleichzeitig verbot das Gesetz den Auftragnehmern, Ausländer zu beschäftigen – die Zielrichtung des damals von den Gewerkschaften massiv geforderten Regelwerks war von Anfang an klar. Andere Staaten schlossen sich an, ein Durchbruch erfolgte dann 1931, als im Zuge der Weltwirtschaftskrise auf Bundesebene der Davis-Becon Act verabschiedet wurde. Dieses „prevailing wage statute“ ist bis heute gültig – und umstritten. Die Argumente dagegen sind vielfältig und komplex. Einige Grundlinien lassen sich jedoch ausmachen:Das Gesetz verteuerte die Kosten öffentlicher Bauten erheblich. Eine 1982 veröffentliche Studie der Oregon State University wies nach, dass die durchschnittlichen Gehälter bei öffentlichen Auftraggebern 13 bis 23 Prozent höher waren als bei Projekten für private Auftraggeber. Die höheren Gehälter führten dazu, dass die Kosten für die öffentliche Hand um 26 bis 28 Prozent höher lagen, als wenn der frei am Markt gebildete Lohn zu Grunde gelegt worden wäre. Andere Studien zeigen weniger deutliche Spreizungen, gehen aber in die gleiche Richtung; schon 1996 wurden jährliche Zusatzkosten der öffentlichen Hand von mehr als vier Milliarden Dollar im Jahr errechnet.

Die positiven Effekte, die einen solchen Markteingriff rechtfertigen könnten, zeigen sich demgegenüber nicht in gleicher Deutlichkeit wie die erhöhten Kosten der öffentlichen Hand; die Ineffizienz der Regelung ist vielfach belegt worden. Ein genereller Einfluss auf das Lohnniveau der Bauindustrie, der über den Bereich der öffentlichen Aufträge hinausging, konnte nicht festgemacht werden. Festzustellen ist eine Lohnspreizung zwischen öffentlichen und privaten Auftraggebern, aber keine allgemeine Anhebung der Löhne, auch weil der Anteil der öffentlichen Aufträge dafür zu gering ist. Der Vorteil der Arbeitnehmer wurde damit durch direkte Subvention durch den Steuerzahler erkauft. Viele US-Juristen fragen, womit gerade die staatliche Unterstützung dieses engen Kreises von Arbeitnehmern gegenüber anderen Arbeitnehmern gerechtfertigt werden kann.Als Einwand gegen das Gesetz wurden vor allem die gegenüber anderen Subventionen sehr viel höheren administrativen Kosten genannt. Der Nachweis, ob die „prevailing wage“ tatsächlich gezahlt wurde, ist nur mit hohem Aufwand möglich. Die Möglichkeiten der Umgehung sind vielfältig: angefangen von schlichten Falschangaben gegenüber der zuständigen Behörde bis zur falschen Eingruppierung der Arbeitnehmer.

Einige Stimmen im ökonomischen Schrifttum schließlich weisen darauf hin, dass dort, wo Löhne speziell für Bereiche festgesetzt werden, die allein durch die öffentliche Hand finanziert werden (etwa der Straßenbau), eine negative Kartellfunktion eintritt. Die Arbeitgeberseite spürt keinen Wettbewerbsdruck und stimmt Abschlüssen zu, die über dem liegen, was vereinbart würde, müsste sie eine Konkurrenz mit geringeren Löhnen fürchten. Die Folgen nachgiebigen Verhandelns würden so auf den öffentlichen Auftraggeber verlagert. Mag dies auch nicht alles auf Deutschland übertragbar sein und ist auch einiges empirisch nur schwach belegt, so sollte es doch nachdenklich stimmen, dass in den USA nach und nach die Deregulierung angesetzt hat, erst auf einige wenige Bereiche beschränkt, dann auf breiterer Front. 1974 nahm Florida den Schulbau aus dem Anwendungsbereich seines „prevailing law statutes“ heraus, weil es die wichtige Modernisierung des Schulwesens angesichts begrenzter Haushaltsmittel nicht erschweren wollte; zwischen 1979 und 1995 haben neun Staaten ihre entsprechenden Gesetze gänzlich aufgehoben.

Die Entscheidung dazwischen, ob der Schulbau oder aber international nicht konkurrenzfähige Arbeitsplätze zu subventionieren sind, sollte auch dem deutschen Gesetzgeber nicht schwer fallen. Wer ineffiziente Gesetze verabschiedet, muss plausibel darlegen können, dass das Mehr an Verteilungsgerechtigkeit das Weniger an Wirtschaftlichkeit aufwiegt. Die US-Praxis zeigt, dass dies kaum gelingen dürfte: Der deutsche Gesetzgeber sollte diese Erfahrungen nutzen. Auch Berlin sollte sich fragen, ob es mehr, weil billigere Schulen will oder mehr, weil durch erhöhte Angebote erkaufte Schulden. Schulen oder Schulden? Die Antwort sollte klar sein – auch nach dem Karlsruher Spruch.

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