Der politische Gastkommentar
Grauzonen und Drohgebärden

Zu den Errungenschaften der deutschen Nachkriegsgeschichte gehört die Abwendung von der Tradition eines Obrigkeitsstaats, in dem „alles verboten, was nicht ausdrücklich erlaubt ist“. Die Wahrung des Grundsatzes „in dubio pro libertate“ gehört zu den vordringlichsten Aufgaben der Rechtspolitik, nicht zuletzt in unserem Steuerrecht.
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Ein alarmierendes Zeichen bilden daher zwei aktuelle Gesetzgebungsentwürfe aus dem Bundesfinanzministerium: Ein neuer Paragraf 42 der Abgabenordnung ist auf den Weg gebracht worden, der dem Steuerpflichtigen jeden „Steuervorteil“ versagt, der nicht explizit im materiellen Steuergesetz vorgesehen ist. Zugleich statuiert der inoffizielle Entwurf eines Paragrafen 138a der Abgabenordnung für alle „Vermarkter“ und „Nutzer“ von Steuergestaltungen eine Pflicht zur Selbstanzeige. Diese soll der Finanzverwaltung und dem Gesetzgeber die faktische Option zum sofortigen Gegenschlag verschaffen. Diese Entwürfe werden den Beifall all derjenigen finden, die jeder steuerlichen Planung mit dem Generalverdacht des „Missbrauchs“ begegnen. Mit dieser Grundannahme wird die rechtsstaatliche Konzeption unseres Steuerwesens jedoch in ihr Gegenteil verkehrt. Persönliche oder wirtschaftliche Entscheidungen der Bürger tragen nicht a priori den Stempel der Steuerbarkeit, sondern dürfen Abgabenfreiheit beanspruchen, solange das Parlament nicht anders entschieden hat.

Dabei übersteigt die Gestaltungsfreiheit des staatlichen Gesetzgebers bei weitem die Gestaltungsmöglichkeiten der Privaten. Dieses „ius eminens“ ist nur zu verantworten, wenn der Bürger in seinem Vertrauen auf die Grenzen des Steuertatbestandes geschützt wird. Demgegenüber sind die neuen Regelungen darauf angelegt, den Bürger auch dann in die Pflicht zu nehmen, wenn bei ordnungsgemäßer Anwendung der Steuergesetze keine Steuer anfällt. Nach Paragraf 42 der Abgabenordnung darf man nur solche „Steuervorteile“ in Anspruch nehmen, welche der Gesetzgeber explizit eingeräumt hat. Damit wird der Vorrang der Freiheit gegenüber der Steuerpflicht zerstört. Dabei erweist sich schon der zentrale Begriff des „Steuervorteils“ als irreführend, weil er eine grundsätzliche Steuerpflicht unterstellt, die der Bürger zu „umgehen“ scheint. Auch im Verhältnis des Parlaments zur Exekutive entsteht ein problematisches Ungleichgewicht: Der gesetzliche Steuertatbestand kann auf alle Situationen erweitert werden, die aus der Sicht der vor- und nachbereitenden Exekutive eine Entlastung nicht verdienen.

Damit erweisen sich die Finanzministerien als Herren über die Reichweite des Steuertatbestandes. Zugleich wird die Gerichtsbarkeit in ihrer Auslegungshoheit gefährdet. Die Skurrilität dieses Entwurfs lässt sich daran ermessen, dass er zur Nachlässigkeit in der Steuergesetzgebung einlädt. Es gibt ja bald die Möglichkeit, übersehene Fragen im Wege der Schnellreparatur zu klären. Nach dem Entwurf eines Paragrafen 138a der Abgabenordnung sollen „Steuergestaltungen“, die zu Besteu-erungslücken im grenzüberschreitenden Verkehr führen, von Vermarktern und Nutzern dem Bundeszentralamt für Steuern angezeigt werden. Die Verfasser dieses Entwurfs sehen sich hier in Übereinstimmung mit einer internationalen Tendenz zur „tax shelter disclosure“. Doch schickt sich nicht eines für alle. Während zum Beispiel in den Vereinigten Staaten die Offenlegung von Gestaltungen in der üblichen Selbstveranlagung durch den Steuerpflichtigen ihren Platz findet, wird in Deutschland die Richtigkeit der Angaben durch einen umfangreichen und hochprofessionellen Betriebsprüfungsdienst festgestellt. Wer den Bürger zusätzlich zur laufenden Veranlagung und Prüfung mit Anzeigepflichten belastet, setzt sich dem Vorwurf der Unverhältnismäßigkeit aus.

Schlimmer noch: Die Pflicht zur Anzeige grenzüberschreitender Gestaltungen verwässert die rechtsstaatlichen Konturen zwischen Steuerpflicht und Steuerfreiheit durch einen Graubereich anzeigepflichtiger Modelle, welche den Bürger und seinen Berater a priori in den Status von Missetätern versetzt. Zugleich wird dem Fiskus eine abgestufte Abwehrstrategie ermöglicht, bei der die Verwaltung nicht verlieren kann: entweder weil sie auf der Grundlage des geltenden Rechts obsiegt oder kurzfristig eine – gegebenenfalls rückwirkende – Gesetzesänderung veranlasst. Der Steuerpflichtige sieht sich umstellt. Er wird entmutigt, von seiner persönlichen und wirtschaftlichen Freiheit den selbstverständlichen Gebrauch zu machen, den das Parlament ihm gestattet. Wenn die Entwürfe so mutlos und bleiern stimmen, so hat dies auch mit einer tiefer liegenden Enttäuschung des steuerlichen Publikums zu tun. Das beste Mittel gegen Steuerarbitrage und Missbrauch liegt nämlich in der Formulierung von klaren, gleichmäßigen und gerechten Steuernormen.

Wer indessen mit der verfahrenstechnischen Schrotflinte gegen verdächtige Steuerplanung vorgeht, der zeigt, dass ihm der Glauben an die eigene Kraft zu einem systematischen Steuerrecht abhanden gekommen ist. Die Schöpfer des Paragrafen 42 und des Paragrafen 138a der Abgabenordnung kalkulieren mit unvorhergesehenen Steuervorteilen ebenso wie mit unbekannten Besteuerungslücken. Und suchen ihre Zuflucht in Grauzonen und Drohgebärden. Was als Befreiungsschlag des Staates gegen eine „Gestaltungsindustrie“ wirken soll, lässt umso greller die Defizite des geltenden Rechts aufleuchten. Wo bleibt die Grundlagenreform des materiellen Steuerrechts, die solche Verfahrenskniffe überflüssig erscheinen lässt?

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