Schulden
Mangelnde Vernunft und fehlende Kraft

Die Staatsfinanzen stehen derzeit im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses. Unternehmensteuerreform, Föderalismusreform II und gesetzliche Schuldenbegrenzung sind die Stichpunkte der Agenda.

Abgesehen davon, dass es jeweils um die Handlungsspielräume in den öffentlichen Haushalten geht, verbindet diese Themen eine doppelte Ungewissheit: Gibt es gut begründete Wirkungserwartungen für solche Reformen? Und: Werden die Menschen so handeln, wie es der Sinn der Reformen nahe legt? Der Sachverständigenrat hat am Wochenbeginn die von der Bundesregierung bestellte Expertise zur Schuldenbegrenzung vorgelegt. Die Vorschläge greifen das auf, was in langer Tradition debattiert worden ist. Als Mitte der siebziger Jahre die Staatsverschuldung aus dem Ruder lief und sich erstmals die Frage nach einer Orientierung für die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte stellte, entwickelte der Rat dafür das Konzept des strukturellen Defizits. Damit waren grundsätzlich alle Aspekte nachhaltiger Staatsfinanzen angelegt. So wurde eine dauerhaft akzeptable Kreditfinanzierung mit dem Hinweis auf die positiven Wachstumseffekte öffentlicher Investitionen begründet.

Ferner wurden die rezessionsbedingt vorübergehenden Belastungen der öffentlichen Haushalte als Grund für zusätzliche Kredite akzeptiert, wenn sich in der nachfolgenden Boomphase entsprechende Überschüsse ergeben. Über den Konjunkturzyklus hinweg sollte dieser Teil der Neuverschuldung gerade null sein. Insoweit das Staatsdefizit über beide Größen – investitionsorientierte Verschuldung und Wirkung automatischer konjunktureller Stabilisierung – hinausging, wurden ein strukturelles Defizit und damit ein Konsolidierungsbedarf identifiziert. Der Umsetzung in praktische Politik standen vielfach unbestimmte Begriffe und offene Konzeptionen entgegen.Dazu gehört vor allem die Definition der relevanten öffentlichen Investitionen. Erst im Jahre 1990 hatte die Bundesregierung nach Mahnung des Bundesverfassungsgerichts mit einer simplen Präzisierung im Haushaltsgrundsätzegesetz und der Bundeshaushaltsordnung reagiert. Doch die Blankostelle des Artikels 115 Grundgesetz wurde nur pro forma gefüllt. Der Vorschlag des Sachverständigenrates in seiner neuen Expertise wie auch in früheren Jahresgutachten, auf die Nettoinvestitionen abzustellen und dafür sowohl Abschreibungen wie auch Privatisierungserlöse gegenzurechnen, bietet ein überzeugendes ökonomisches Kalkül.

Nicht minder strittig war stets die Klärung der konjunkturbedingten Belastungen und Entlastungen im Staatshaushalt. Wie kann transparent und nachvollziehbar der Konjunktureffekt ermittelt werden? Wie verfahren wir mit darüber hinausgehenden Defiziten? Der Rat schlägt nun ein (virtuelles) Ausgleichskonto vor – sozusagen als „second life“ der Finanzpolitik, das über den Konjunkturzyklus hinweg zu einer Kompensation jener Kreditaufnahme führen soll, die nicht durch Nettoinvestitionen oder Konjunktureffekte begründet ist. Die Vorschläge des Sachverständigenrates betonen die Bedeutung konjunktureller Effekte gerade so, als hätte sich seit den siebziger Jahren nichts geändert. Tatsächlich hat in den vergangenen Jahrzehnten die Globalisierung der Arbeitsteilung zusammen mit der weithin wirksamen Stabilitätsorientierung der Geldpolitik zu einer spürbaren Verstetigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung geführt. „The great moderation“ ist – wie auch Studien der Europäischen Zentralbank belegen – kein vorübergehendes Phänomen, sondern strukturell begründet und global wirksam.

Angesichts dessen stellt sich die Frage, ob die immer nur fiktiv zu bestimmende Wirkung der so genannten automatischen Stabilisatoren nicht überschätzt wird und für die Gestaltung einer Verschuldungsregel von Belang sein sollte. Anders gewendet: Unser Problem ist auch hier nicht die Konjunktur, sondern die Nachhaltigkeit des Wachstums. Insoweit ist das Konzept der investitionsorientierten Neuverschuldung ausreichend für eine Schuldenbegrenzung. Es ist zudem transparent umsetzbar und enthebt die Politik von wenig eindeutigen Analysen der Konjunkturwirkung auf den Staatshaushalt. So ist es nahezu unmöglich, am aktuellen Rand valide das Produktionspotenzial zu ermitteln.

Eine in diesem Sinne wirksame Schuldenbremse wäre ohne Zweifel zu begrüßen. Doch sollten wir nicht vergessen: Regeln wirken nicht alleine, sie müssen im Tagesgeschäft gelebt werden. So überzeugen Verkehrsregeln – zumindest die meisten Bürger – durch ihre Entlastungswirkung, da man nicht an jeder Kreuzung umfangreiche Verhandlungen führen muss. Diese und ähnliche Regeln ersparen Transaktionskosten. Eine Verfassungsregel für die Schuldenpolitik kann man – vergleichbar einer Wechselkursbindung – hingegen kritisch sehen, weil sie mangelnde Vernunft und fehlende Kraft der Politik testiert. Letztlich wird durch eine solche Regelbindung versucht, die Unzulänglichkeit, vor allem die Kurzsichtigkeit des demokratischen Gruppenstaates zu kompensieren.

Die Geldpolitik wurde deshalb in Deutschland sehr früh dem Souverän entzogen. Doch bei der Finanzpolitik ist dies etwas anderes, denn das Budgetrecht stand an der Wiege der modernen Demokratie. Hier kommen der Gestaltungswille und die Gestaltungskraft der Gesellschaft zum Ausdruck. Reife Gesellschaften sollten auf die eigene Verantwortungsfähigkeit setzen können. In jedem Fall wird auch eine Schuldenbremse nur funktionieren, wenn einsichtige Akteure sie bedienen. Ohne Verständnis für ökonomische Zusammenhänge wird es nicht gehen. Vor Illusionen ist deshalb zu warnen.

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