Energiepolitik
In Beweisnot

Unter Ökonomen ist unstrittig, dass die CO2-Emissionszertifikate einen Wert darstellen und bei der Kalkulation der Angebotskosten berücksichtigt werden müssen. Dabei ist es unerheblich, ob die Ausstoßrechte vom Staat verschenkt oder versteigert worden sind.

Denn dies berührt nur verteilungspolitische Gesichtspunkte. Der wesentliche Aspekt betrifft die möglichst effiziente Allokation knapper Ressourcen, und zwar einschließlich der Umweltgüter. Für die Lenkungsfunktion gilt: Mit der Einpreisung der Zertifikatswerte sollen Anreize für emissionsärmere Produkte oder Produktionsverfahren ausgelöst werden.

Für die Funktionsfähigkeit der CO2-Märkte ist entscheidend, wie üppig die Ausstattung mit Kohlendioxid-Zertifikaten ausgefallen ist. Je knapper das Angebot, umso stärker steigt der Preis, und umso größer werden die Anreize, CO-2-ärmere Techniken einzusetzen. Andererseits entscheidet die Wettbewerbsintensität auf den Absatzmärkten der CO2 emittierenden Unternehmen darüber, welcher Teil der Zertifikatswerte auf die Verbraucher abgewälzt werden kann. Hier gibt es beträchtliche Unterschiede. Die Frage konkreter Marktmacht und deren Missbrauchsmöglichkeiten muss von den Wettbewerbsbehörden branchenbezogen untersucht und empirisch beantwortet werden. Gibt es grenzüberschreitende Aktivitäten, dann kann der relevante Markt nicht allein mit nationalen Maßstäben beurteilt werden.

So hängen im Stahlgeschäft die Möglichkeiten zur Abwälzung von CO2-Zertifikatswerten maßgeblich von der globalen Konkurrenzsituation ab. Da nur die Stahlproduzenten in der EU, allerdings mit großen nationalen Unterschieden, von dem Regime zugeteilter Zertifikate betroffen sind, ist der Spielraum von vornherein begrenzt. Denn Stahlhersteller außerhalb der EU besitzen ökologische Kostenvorteile und setzen die EU-Anbieter unter Preisdruck. Das Stromgeschäft steht dagegen längst nicht so stark unter globalem Konkurrenzdruck. Doch nehmen die grenzüberschreitenden Abhängigkeiten zu.

Die Notierungen der europäischen Strombörsen bewegen sich keineswegs unabhängig voneinander, sondern pendeln in einer wachsenden Interdependenz. Die für die Strompreisbildung in Deutschland relevante Leipziger Börse ist keine nationale Veranstaltung, die von einem engen Anbieteroligopol kontrolliert werden kann. Die großen Player RWE, Eon, Vattenfall und EnBW besitzen aber strategische Vorteile, weil sie über Kraftwerksstrukturen mit unterschiedlichen Flexibilitäten und Kosten verfügen können. Wesentlich ist aber: Die Marktpreise bilden sich an offenen Börsen. Die Grenzkosten des für den Ausgleich von Angebot und Nachfrage gerade noch benötigten Kraftwerks bestimmen den Strompreis, und zwar unter Einschluss der eingepreisten CO2-Zertifikatswerte. Diese Preisbildung ist nicht missbräuchlich.

Manipuliert werden könnte aber dann, wenn die mächtigen Anbieter in konzertierter Aktion Kraftwerke vom Netz nehmen würden, um die Börsennotierungen hoch zu treiben. Diese Unterstellung einer missbräuchlichen Verknappung muss aber von den Wettbewerbsbehörden schlüssig belegt werden. Doch dies ist schwierig, weil wartungs- oder witterungsbedingte Ausfälle und technische Störungen von Kraftwerken stets möglich sind. Hinzu kommt die Möglichkeit von Netzengpässen, die den Betrieb einzelner Kraftwerke beeinflussen. Ferner bestehen wachsende grenzüberschreitende Beziehungen, die das verfügbare nationale Angebot tangieren. Insbesondere die Strommärkte Deutschlands, Dänemarks, der Benelux-Staaten, Frankreichs und Österreichs können nicht isoliert beurteilt werden.

Der Nachweis eines von den Wettbewerbsbehörden vermuteten Missbrauchs bei der Einpreisung der CO2-Emissionszertifikate ist eine Herkules-Aufgabe. Die Kostenüberprüfungen und preispolitische Kontrollen blockieren in jedem Fall unternehmerische Kräfte. Die Erfahrung lehrt, dass Interventionen, selbst wenn sie gut gemeint sind, Investoren nachhaltig abschrecken. Zunächst begrenzte Eingriffe in die Preisbildung münden in aller Regel in einer Interventionsspirale.

Aus Gründen einer wettbewerbsneutralen Klimaschutzvorsorge und eines marktverträglichen Verbraucherschutzes sollten folgende Rahmendaten konzipiert werden: längerfristig kalkulierbare Verknappung mit schrittweiser Versteigerung der CO2-Emissionszertifikate und global koordinierten Begrenzungen einerseits und Vollendung des Strombinnenmarktes durch eine EU-abgestimmte Wettbewerbspolitik andererseits. Eintrittsschwellen in die nationalen Strommärkte und politisch gestützte nationale Champions passen genauso wenig wie nationale, autonome Kartellbehörden zur Liberalisierung.

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