Merkel droht politisches Fiasko

Die Politiker der Eurozone sorgen mit ihren Plänen für eine Stabilisierung der europäischen Banken für heftigen Widerstand. Vor allem die höheren Eigenkapitalforderungen rufen Empörung hervor. Dies sind die fünf wichtigsten Positionen der Politik:

Nicht nur Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble ist der Meinung, dass der Steuerzahler schon genug für die Folgen der ersten Finanzkrise bezahlt hat. Auch die Kanzlerin betonte in ihrer letzten Regierungserklärung, dass die Risiken bei der Euro-Krise fair verteilt werden müssten. Ein „substanzieller Beitrag“ des Privatsektors sei deshalb „unverzichtbar“, forderte Schäuble in seinem letzten Brief an die Finanzminister der Euro-Zone. Damit adressiert die Bundesregierung vor allem Banken, Versicherungen und Fonds. Auch die Opposition teilt die Ansicht, dass dem Steuerzahler nicht erneut die ganze Last einer Finanzkrise aufgebürdet werden dürfe. Nach der Pleite der US-Bank Lehman Brothers hatte die Bundesregierung 2008 einen Bankenrettungsfonds von 480 Milliarden Euro aufgelegt. Der größte Teil besteht aus kostenpflichtigen Bürgschaften. Experten wie der Finanzwissenschaftler Christoph Kaserer von der TU München sehen einen Schaden von 25 bis 50 Milliarden Euro zulasten des Steuerzahlers - je nach Höhe der Abschreibungen. Hinzu kommen rund 80 Milliarden Euro für Konjunkturprogramme.

Die von den Banken geforderte Garantie für alle Euro-Staatsanleihen in Form eines Super-Rettungsschirms lehnt die Bundesregierung ebenso ab wie die Einführung von Euro-Bonds. Weder eine Vergemeinschaftung der Zinsrisiken noch eine Art Ausfallfonds mit 1,5 bis zwei Billionen Euro Volumen sei mit dem Bundesverfassungsgericht zu machen, lautet das Argument der Politik. In der Tat haben die Karlsruher Richter der Bundesregierung enge Grenzen für die Übernahme von Finanzrisiken anderer Staaten gesetzt. In ihrem Urteil vom 7. September mahnten sie, es dürften „keine dauerhaften völkervertragsrechtlichen Mechanismen begründet werden, die auf eine Haftungsübernahme für die Willensentscheidungen anderer Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind“. Diese Urteilspassage gilt als extreme Hürde, wenn über eine Ausweitung des Rettungsschirms oder die Einführung von Euro-Bonds gesprochen wird. Ohne finanzielle Mitwirkung Deutschlands aber, so viel ist allen Euro-Ländern klar, wäre eine Lösung der Krise zum Scheitern verurteilt.

Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) und Frankreichs Präsident Nicolas Sarkozy wollen das Griechenland-Problem nicht länger mit neuen Rettungspaketen in Schach halten, sondern im nächsten Jahr lösen. Und das, betonte Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) am Mittwochabend, gehe nur mit einem Schuldenerlass. „Wenn die griechischen Schulden nicht tragfähig sind, und einiges spricht dafür, dass sie es nicht sind, dann müssen sie so reduziert werden, dass sie tragfähig werden“, sagte er. An dem Schuldenschnitt will Schäuble die Privatgläubiger beteiligen. „Darüber verhandeln wir auf europäischer Ebene“, bestätigte der FDP-Finanzexperte Volker Wissing. Die Sorge dabei ist, dass ein Schuldenerlass viele Banken in Europa ins Wanken bringen könnte. Um dies zu vermeiden, sollen sie ihr Eigenkapital stärken, notfalls mit Staatshilfe. Unter dem Strich - diese Überzeugung ist bei den Politikern in den letzten Monaten gewachsen - ist dies billiger, als immer neue Euro-Rettungsschirme aufzuspannen. Wenn der Brandherd Griechenland gelöscht ist, so die Hoffnung, werden sich die Märkte endlich beruhigen.

Bei der Bankenkapitalisierung geht es der Bundesregierung nicht allein um Griechenland. „Wir wollen sicherstellen, dass alle systemrelevanten Institute ausreichend mit Kapital ausgestattet werden“, sagte Finanzminister Wolfgang Schäuble - und zwar für alle Eventualitäten. Dass die Banken Staatsanleihen noch immer überhaupt nicht mit Eigenkapital unterlegen, ärgert die Finanzpolitiker der Koalition. „Auch Staatsanleihen brauchen einen Eigenkapitalpuffer, wenn es zu Erschütterungen kommt“, sagt Unionsfraktionsvize Michael Meister. Dass nicht alle Staatsanleihen sichere Anleihen sind, wird schließlich bereits seit dem Jahreswechsel 2008/2009 diskutiert. Als der Internationale Währungsfonds (IWF) vor seiner Jahrestagung Ende September in Washington die Eigenkapitalschwäche der europäischen Banken anprangerte, wiesen die EU-Regierungen die Kritik reflexartig zurück. In Washington aber überzeugte US-Finanzminister Timothy Geithner seine Kollegen dann offensichtlich doch, dass die USA bei der Bankenstabilisierung 2008 erfolgreich waren - und die Europäer viel zu zaghaft.

Ausgangspunkt der Krise sind aus Sicht der Politik Übertreibungen an den Finanzmärkten: Wenn sich die dortigen Akteure mit ihren Spekulationsgeschäften nicht so weit von der Realwirtschaft entfernt hätten, wäre es nicht zu der Finanzkrise, dem Zusammenbruch der Investmentbank Lehman Brothers, der Weltrezession 2009 und explodierenden Staatsschulden durch Konjunkturprogramme gekommen. Deren Kosten kämen schließlich zu den alten Schulden noch hinzu. Um die Finanzmärkte an den Kosten zu beteiligen, wollen Deutschland und Frankreich eine Finanztransaktionssteuer durchsetzen - wenn es nach Finanzminister Wolfgang Schäuble ginge, auch allein in der Euro-Zone, falls sich die Briten weiter gegen das Vorhaben stemmen. Die Steuer soll alle Transaktionen mit einem Kleinststeuersatz belegen. Wenn so auch noch die enorme Geschwindigkeit im Computerhandel gebremst würde, wäre das Schäuble gerade recht. Einer ähnlichen Logik folgt die inzwischen in vielen Ländern eingeführte Bankenabgabe: Sie soll einen Fonds speisen, der bei künftigen Bankenzusammenbrüchen den Steuerzahler entlastet.

Die Spitzenvertreter der deutschen Banken haben sich in einem Brandbrief an Finanzminister Wolfgang Schäuble zur Wehr gesetzt. Sie fühlen sich von der Politik ungerecht behandelt. Dies sind ihre wichtigsten Argumente:

Die Kreditwirtschaft fühlt sich zu Unrecht an den Pranger gestellt. Nicht die Banken sind nach Auffassung der Branche für die gegenwärtige Krise verantwortlich, sondern die überschuldeten Staaten. Das Hauptproblem sei, dass Staatsanleihen nicht mehr als sichere Geldanlage gelten. Dieses Problem werde aber nicht dadurch gelöst, dass die Politik den Banken nun höhere Eigenkapitalquoten abverlange. Stattdessen müssten die Krisenländer der Euro-Zone endlich ihre Haushaltsprobleme lösen und das Vertrauen in die Solidität ihrer Finanzen wiederherstellen, argumentiert die Finanzindustrie. In der jetzigen Situation könnte sich eine Rekapitalisierung von Banken durch Länder als wundersame Geldvermehrung darstellen. Ein Schuldner, dessen Bonität schlecht geworden ist, leiht seinem Gläubiger Geld, damit der ihm das Geld zurückgibt. Mit anderen Worten: Die angedachte Rekapitalisierung ist kontraproduktiv, weil die Mittel nicht von privaten Investoren kommen, sondern am Ende von den Staaten selbst aufzubringen wären. Das dürfte die Schuldensituation einzelner Länder verschärfen.

Die Finanzindustrie ist gerade damit beschäftigt, sich für die neuen Kapitalanforderungen nach dem Regelwerk Basel III fit zu machen, um widerstandsfähiger gegen künftige Krisen zu werden. Werden die Eigenkapitalanforderungen jetzt noch weiter hochgeschraubt, dürfte sich das allmählich auf ihre ureigenste Aufgabe auswirken: die Wirtschaft mit Krediten zu versorgen. Noch bestehe kein Anlass für eine restriktivere Kreditvergabe an die Unternehmen, sagt Deutsche-Bank-Chef Josef Ackermann. Es sei aber eine andere Frage, ob die Banken diese Finanzierung auch in Zukunft sicherstellen können oder ob sie hier nicht durch mögliche Schuldenschnitte und die regulatorischen Auflagen zu „Restriktionen praktisch gezwungen werden“. Laut Monatsbericht der Europäischen Zentralbank (EZB) ist die Nettokreditnachfrage der Unternehmen im dritten Quartal um acht Prozent gesunken und damit erstmals seit dem zweiten Quartal 2010 rückläufig. Sollte die Wirtschaft im letzten Vierteljahr noch weniger Kredite nachfragen, dürfte das Wirtschaftswachstum am Ende weiter gebremst werden.

Die europäische Bankenaufsicht Eba operiert bei ihren Stresstestszenarien freihändig mit Eigenkapitalanforderungen. Sie geht mit ihrer voraussichtlichen Kernkapitalquote von neun Prozent weit über die Anforderungen der Baseler Aufseher hinaus. Außerdem lässt sie mit einem „Blitz-Stresstest“ keinen Raum für Übergangsfristen. Schon beim letzten Stresstest echauffierte sich Deutschlands oberster Bankenaufseher Jochen Sanio, dass die Eba „ohne jede gesetzliche Zuständigkeit, geschweige denn Legitimation“, eine neue Eigenkapitaldefinition entwickelte, die sowohl die geltende Rechtslage als auch die vom Baseler Ausschuss konzedierten Übergangsfristen für Basel III einfach ignorierte. Ähnliches droht jetzt beim nächsten Stresstest. Die Bankverbände fordern die Eba daher auf, die Risikotragfähigkeit europäischer Banken auf Basis des derzeit gültigen Eigenkapitalbegriffs zu bewerten: „Es kann nicht im Interesse der Stabilisierung der Finanzmärkte liegen, durch eine künstliche Verschärfung des Eigenkapitalbegriffs eine vermeintliche Schwäche der europäischen Kreditwirtschaft zu fingieren.“

Von staatlich verordneten Kapitalspritzen nach US-Vorbild hält die deutsche Kreditwirtschaft nichts. Das stelle einen schwerwiegenden, ordnungspolitisch nicht zu rechtfertigenden Eingriff in die Eigentümerrechte dar. Schwergewichte wie die Deutsche Bank, aber auch die britische HSBC haben deutlich gemacht, dass sie staatliche Finanzspritzen nicht nötig haben und sich auch dagegen wehren würden. In Frankreich gab es die Forderung, dass bei abgestimmten staatlichen Kapitalisierungsmaßnahmen auch die Deutsche Bank eingeschlossen werden müsste. Die französischen Großbanken leiden insbesondere unter höheren Abschreibungen auf griechische Staatsbonds. „Die Deutsche Bank wird alles tun, damit sie auch dieses Mal kein Staatsgeld braucht“, sagt Deutsche-Bank-Chef Ackermann. Klar ist für die deutsche Kreditwirtschaft, dass sie bei Bedarf zunächst aus eigener Kraft versuchen werde, fehlendes Kapital zu mobilisieren. Dafür würde man ausreichend Zeit benötigen. Erst dann sollte der zuständige Staat in die Bresche springen. Und in letzter Konsequenz erst der Rettungsfonds EFSF.

Der Vorschlag von EU-Kommissionschef José Manuel Barroso, auf die Ausschüttung von Dividenden und Boni zu verzichten, um das Eigenkapital zu stärken, ist aus Sicht der Banken kontraproduktiv. Ein solches Verbot mache Banken für Investoren am Kapitalmarkt unattraktiver, kritisierte der Hauptgeschäftsführer des privaten Bankenverbandes, Michael Kemmer. Zudem sei die Streichung der Dividende ein Eingriff in die Geschäftspolitik der Banken und in das Aktienrecht. Damit bestehe die Gefahr, dass am Ende doch die Steuerzahler für Kapitalmaßnahmen herangezogen werden. Andererseits fällt es vielen Banken inzwischen schwer, überhaupt eine Dividende zu zahlen. Milliardenabschreibungen auf Beteiligungen in Ungarn und Rumänien zwingen die österreichische Erste Bank bereits, die Dividende für 2011 zu streichen. Gleichwohl fordert die Europäische Zentralbank die Banken nachdrücklich auf, „alles zu tun, was erforderlich ist, um die Bilanzen zu stärken, Gewinn einzubehalten, Zurückhaltung bei den Bezügen zu gewährleisten und zur weiteren Stärkung auf den Markt zurückzugreifen“.

Als „Vater“ des Stabilitäts- und Wachstumspaktes gilt der ehemalige Bundesfinanzminister Theo Waigel (CSU). Mit dem 1997 von der EU beschlossenen Pakt wollte Waigel den Euro stabil machen und übermäßiges Schuldenmachen verhindern. Basis sind die sogenannten Maastricht-Kriterien: ein Staatsdefizit von maximal drei Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) und ein Gesamt-Schuldenstand von höchstens 60 Prozent. Als härteste Sanktion gegen das Schuldenmachen wurden empfindliche Geldstrafen vereinbart.

Die Sanktionsmöglichkeiten des Pakts wurden in der Vergangenheit aber nicht genutzt. Das lag unter anderem daran, dass für die Anwendung von Strafen erst einmal eine Zwei-Drittel-Mehrheit der EU-Länder stimmen musste. Zu einer weiteren Aufweichung trug auch die rot-grüne Bundesregierung bei. Sie setzte 2005 im Verbund mit Frankreich eine Liste von Ausnahmen durch, bei denen die EU eine zeitweilige Überschreitung der Defizit-Höchstgrenzen toleriert. Seitdem erhielten Staaten bei „ungewöhnlichen Ereignissen“ wie einer Finanzkrise mehr Zeit zum Schuldenabbau. Damit wehrten Berlin und Paris auch Sanktionen in eigener Sache ab: Beide Länder hatten zuvor mehrere Jahre in Folge gegen den Stabilitätspakt verstoßen.

Das ungehinderte Schuldenmachen in Griechenland und anderen Ländern hat die Europäische Union in eine schwere Krise getrieben. Die EU-Kommission legte daher im September 2010 neue Regeln für den Stabilitätspakt vor. Die Verhandlungen zwischen EU-Ländern und dem Europaparlament zogen sich jedoch monatelang hin. Unter dem Eindruck der heftigen Börsenturbulenzen im Sommer wurde in diesem Monat schließlich eine Einigung zwischen den EU-Ländern und der liberal-konservativen Mehrheit im Europaparlament erzielt.

Sanktionen können in Zukunft leichter verhängt werden. Für die Einleitung des Verfahrens ist keine ausdrückliche Zustimmung der Länder mehr nötig. Verfahren können eingeleitet werden, bevor Staaten die Hürden reißen. Es bedarf eines mehrheitlichen Votums dagegen, um Sanktionen noch zu stoppen. Dafür notwendig bei Verstößen gegen die Defizit- und Schuldenstandsregeln ist künftig eine Zweidrittelmehrheit. Im neuen präventiven Arm reicht aber eine einfache Mehrheit, um das Prozedere zu stoppen.

Wer die Regeln bricht, muss zum Auftakt eines Verfahrens ein Pfand von 0,2 Prozent der Wirtschaftsleistung hinterlegen. Das wären für Deutschland rund fünf Milliarden Euro. Das Pfand wird in eine Geldbuße umgewandelt, wenn die betroffene Regierung nicht entschieden genug spart. Für chronische Defizitsünder wird es noch teurer. Dann werden Bußen von bis zu 0,5 Prozent der Wirtschaftsleistung fällig.

Neben der Neuverschuldungsgrenze von drei Prozent wird künftig ein Gesamtschuldenstand von mehr als 60 Prozent sanktioniert, wenn er nicht rasch genug abgebaut wird. Der Anteil der Schulden, der die erlaubten 60 Prozent überschreitet, muss jährlich um ein Zwanzigstel gesenkt werden. Reformen von Rentensystemen und andere Faktoren können dabei berücksichtigt werden.

Neu ist auch das Vorgehen gegen wirtschaftliche Ungleichgewichte. Künftig müssen Euroländer 0,1 Prozent ihrer Wirtschaftsleistung als Strafe zahlen, wenn sie deutliche Leistungsbilanzdefizite nicht ausgleichen. Auch Deutschland kann zu Maßnahmen wie Lohnerhöhungen ermahnt werden, um hohe Überschüsse abzubauen. Allerdings hält es die Kommission für unvorstellbar, dass Sanktionen gegen Überschussländer verhängt werden. Wegen dieser Zusicherung gab Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) seinen Widerstand auf.

Die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (European Financial Stability Facility, EFSF) wurde am 10. Mai 2010 als vorläufiger Euro-Rettungsschirm von einem EU-Gipfel ins Leben gerufen. Sie wird Mitte 2013 vom dauerhaften Rettungsschirms ESM abgelöst, der über dieselben Möglichkeiten verfügen soll. Die EFSF wird von dem deutschen Beamten Klaus Regling geführt.

Geholfen wird in jedem Fall nur, wenn ein hilfesuchendes Land Auflagen erfüllt. Erhält es EFSF-Kredite oder kommt es zu Anleihenkäufen, muss es sich einem vollen Reformprogramm unterziehen. Bei einer vorsorglichen Kreditlinie sind weniger strikte Auflagen vorgesehen. Hilfskredite für die Banken eines Landes werden an Reformen im Finanzsektor des Landes geknüpft. Die EFSF-Gelder werden außerdem verzinst. Beschlüsse über Hilfsersuchen müssen die Euro-Regierungen einstimmig fällen.

Die Euro-Staaten haben am 21. Juli die Garantie-Aufstockung und vier neue Instrumente für die EFSF beschlossen und dazu ihren EFSF-Rahmenvertrag angepasst. Die vier Instrumente sind: - Anleihenkäufe am Primärmarkt: Die EFSF kann künftig bei den Regierungen direkt neu ausgegebene Staatsanleihen kaufen. - Anleihen am Sekundärmarkt: Auch Anleihenkäufe an den Börsen sind möglich, aber nur im Ausnahmefall. - Vorsorgliche Kreditlinien: Euro-Länder können sich von der EFSF eine Kreditlinie zusichern lassen, die sie aber nicht nutzen müssen. Dies soll die Finanzmärkte beruhigen. - Die EFSF kann Ländern künftig besondere Kredite geben, damit sie ihre Banken rekapitalisieren können.

Die EFSF borgt sich das Geld selbst am Kapitalmarkt. Dafür stellen die Euro-Länder Garantien zur Verfügung, bisher 440 Milliarden Euro. Faktisch kann die EFSF bisher aber nur 260 Milliarden Euro aufnehmen. Denn um selbst ein Spitzenrating zu erhalten, müssen die von der EFSF aufgenommenen Kredite übersichert sein, weil nicht alle Euro-Länder wie Deutschland oder Frankreich ein AAA-Rating haben. Deshalb wird bei der EFSF 2.0 der Garantierahmen auf 780 Milliarden Euro erhöht. Für Deutschland steigt der Anteil von 123 auf 211 Milliarden Euro.

Bisher kann die EFSF nur Kredite an Euro-Länder geben, die am Kapitalmarkt wegen ihrer hohen Verschuldung keine Kredite mehr zu tragbaren Zinsen aufnehmen können. Unter dem Schirm stehen derzeit Portugal und Irland. Die vor der EFSF-Gründung vereinbarten Hilfen für Griechenland werden auf Basis gesonderter Beschlüsse der Euro-Länder geleistet. Das bereits vereinbarte zweite Griechenland-Hilfspaket wird von der EFSF übernommen. Die EFSF kann 440 Milliarden Euro bereitstellen.