Eine Großreform steht nach der Sommerpause für Politiker von CDU, CSU und SPD auf dem Programm: die Reform der Finanzverfassung. Ohne den Mut zu harten neuen Schuldenregeln und zu offener Kritik am Ist-Zustand wird sie jedoch kaum gelingen. Teil drei der Agenda 2009-Serie des Handelsblatts.
Agenda 2009: Das Handelsblatt analysiert, was die Koalition in der zweiten Regierungszeit anpacken muss. Grafik: HB
Trotz des Sommertheaters um neue und ganz andere Lieblingskoalitionen sollte das Spitzenpersonal von CDU, CSU und SPD zur Vorbereitung der Kabinettsklausur im August einen Blick auf den Koalitionsvertrag vom 11. November 2005 werfen und wenigstens die Überschrift noch einmal lesen. Sie lautet: „Gemeinsam für Deutschland – mit Mut und Menschlichkeit“.
Das darin anklingende Pathos dürfen sich Bundeskanzlerin und Parteichefin Angela Merkel (CDU), SPD-Chef Kurt Beck und seine neuen Vizes sowie die Demnächst-Führung der CSU um Bayerns designierten Ministerpräsidenten Günther Beckstein ruhig zu eigen machen. Ohne den Mut zu harten neuen Schuldenregeln, zu gemeinsamen Finanzstandards für alle Länder und zu offener Kritik am Status quo wird die Föderalismusreform nicht gelingen.
Damit die Großreform nicht an den Fronten zwischen armen und reichen Ländern sowie zwischen Bund und allen Ländern scheitert, müssten sich die Koalitionäre als erstes daran erinnern, wie einmalig die Chance ihrer großen Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat ist: Nur diese Konstellation kann künftigen neuen Regierungsbündnissen sowohl im Bund als auch in den Ländern mehr Gestaltungsmöglichkeiten geben.
Die Gefahr des Scheiterns ist leider real: Die Föderalismuskommission von Bund und Ländern hat sich zwar vor der Sommerpause konstituiert und den Rat von Experten eingeholt. Seither aber hört man von den Ministerpräsidenten vor allem, was nicht akzeptabel wäre. Im Klartext: Die reichen Geberländer wollen künftig weniger solidarisch sein müssen, die armen Nehmerländer wollen nicht auf Geld verzichten. Daran hat auch das Angebot von Günther Oettinger (CDU), Kommissions-Co-Vorsitzender und Ministerpräsident Baden-Württembergs, einen Schuldenhilfefonds zu schaffen, nichts geändert.
Die Bundestagsfraktionen von Union und SPD wiederum ziehen sich allzu gerne auf ideologische Positionen zurück: Wettbewerbsföderalismus wollen große Teile der Union, Solidarföderalismus die SPD. Der zweite Co-Vorsitzende der Kommission, SPD-Fraktionschef Peter Struck, hat diese Verhärtung bisher nicht gelockert. Struck und Oettinger müssten jetzt gemeinsam darauf dringen, dass alle Kommissionsmitglieder unrealistische ideologische Maximalpositionen schleunigst vergessen. Um das zu erreichen, könnten sie mit einer ehrlichen Bestandsaufnahme beginnen.
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Beim Thema Staatsverschuldung ist dies weitgehend gelungen: Dass die Schuldengrenze des Grundgesetzes nicht wirkt, bestreitet niemand mehr. Einigkeit herrscht darin, neue Kredite nur noch in schlechten Konjunkturzeiten zuzulassen und allenfalls Nettoinvestitionen, deren Wertverlust abgeschrieben wird, zu akzeptieren. Allerdings lässt sich beobachten, dass zahlreiche Länder und der Bund angesichts sprudelnder Steuereinnahmen jeden Tag weniger an den Schuldenabbau denken, sondern ausgerechnet im Aufschwung an neuen Ausgabenprogrammen basteln.
Die Föderalismuskommission muss daher viel intensiver als bisher darüber reden, wann, wo und wie ausgeglichene Etats erreichbar sind: Eine harte Schuldengrenze, die womöglich in einem Abschwungjahr eingeführt und gleich vom Bund und der Hälfte der Länder durchbrochen wird, wäre dauerhaft diskreditiert.
Neben der Schuldengrenze muss sich die Kommission auch die Mühe machen, Regeln für künftige Grenzverletzungen festzulegen. Der Vorschlag des Sachverständigenrats, dass ein Land oder auch der Bund, dem die Schulden aus dem Ruder laufen, zwangsweise die Steuern erhöhen muss, ist gut: Dies würde die jeweilige Regierung zu einem äußerst unpopulären Schritt zwingen. Die Chance ist groß, dass es niemand so weit kommen lassen würde. Wahrscheinlich wird diese Idee deshalb so hartnäckig ignoriert.
Überfällig ist die Bestandsaufnahme zum zweiten Thema Finanzbeziehungen: Wie effizient oder ineffizient sind die Steuerverwaltungen der Länder tatsächlich? Würde mehr Zentralismus, etwa die von Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD) verlangte Bundessteuerverwaltung, mehr Effizienz bringen – oder nur das totale Umstellungschaos? Könnte sich statt dessen die Mühe lohnen, gemeinsame Standards für die Steuerverwaltung zu entwickeln – einschließlich der Standards für die Informationstechnologie? Voraussetzung dafür wäre, dass unter dem Motto „Gemeinsam für Deutschland“ Einzelinteressen der Länder einmal hintan stehen dürfen. Ausschließliche Länderkompetenzen sind übrigens unpopulär. Viele Bürger lehnen die erste Föderalismusreform ab, weil heute der Bund nicht mehr direkt Geld an die Kommunen geben darf: Der geplante Krippenausbau kommt daher nicht voran.
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Eine Bestandsaufnahme fehlt auch über den Länderfinanzausgleich. Wenn sich die Kommission früh verständigen würde, dass kein Land Verlierer im Vergleich zum Status quo sein soll, dann könnte sie vorurteilsfrei herausarbeiten, wo im System Ineffizienzen liegen – und diese abstellen. Unter dieser Bedingung könnte für arme Länder die Idee, ein eng definiertes Hebesatzrecht auf die Einkommensteuer zuzulassen, seinen Schrecken verlieren. Heute fürchten vor allem die Ostländer, dass die starken Bayern und Baden-Württemberger sie als neue Niedrigsteuerländer im Wettbewerb um Investoren an die Wand drücken werden. Diesen Verdacht müssen die starken Länder ausräumen.
Wenig realistisch sind in den zwei Jahren bis zur Bundestagswahl alle Vorschläge zur Länderneugliederung. Die Ängste der Kleinländer Bremen und Saarland vor Fusionen sind so groß, dass die ganze Reform durch ihr Veto gefährdet wäre. Neben Mut brauchen Föderalismuskommission und Bundesregierung daher vor allem einen klaren Blick für das Mögliche.
Checkliste: Wirksame Schuldengrenze, klare Strukturen
- Schulden dürfen nur noch in schlechten Zeiten erlaubt sein. Darüber hinaus kann man sie für Nettoinvestitionen, die künftigen Generationen zugute kommen, erlauben – wenn die Abschreibungsregeln keine späteren Umdefinitionen zulassen.
- Die Föderalismuskommission muss für den Bund und alle Länder einen Schuldenabbaupfad entwickeln. Er muss im Konjunkturverlauf nachjustierbar sein. Unrealistische Vorgaben würden die Reform scheitern lassen.
- Die Steuerverwaltung muss effizienter werden. Einheitliche IT-Standards bei Bund und Ländern müssen erreicht werden.
- Gegenseite Kontrolle von Bund und Ländern über die Etats und Sanktionen sind notwendig.
