London, New YorkDavid Cameron sitzt in der Zwickmühle. Auf der einen Seite muss der britische Premierminister die Geschäftsinteressen des Finanzplatzes London schützen, weil die City für das Wohlergehen der schwer angeschlagenen Wirtschaft noch immer von enormer Bedeutung ist. Auf der anderen Seite weiß der Konservative aber auch, wie katastrophal die Folgen wären, sollte noch einmal einem der großen Geldhäuser der Kollaps drohen.
Auf sechs Billionen Pfund summieren sich die Bilanzen der fünf größten britischen Banken, viermal mehr als die jährliche Wirtschaftsleistung der Insel. Diese Zahlen zeigen, dass letztlich die Zukunft der gesamten Volkswirtschaft des Königreichs am Wohl und Wehe von Geldhäusern wie HSBC, Barclays und der Royal Bank of Scotland hängt.
Weil selbst für den nicht gerade als großer Bankenkritiker bekannten Cameron kein Weg an dieser Erkenntnis vorbeiführt, hat er gleich zu Beginn seiner Amtszeit den Wirtschaftsforscher John Vickers beauftragt, ein Reformprogramm für die heimische Finanzindustrie zu entwerfen. Diese schnelle Initiative sorgt dafür, dass ausgerechnet am Finanzplatz London längst jene Reformen umgesetzt werden, die die SPD in Deutschland gerade erst fordert.
Im Moment ist Camerons Regierung gerade dabei, die Vickers-Vorschläge in Gesetzesform zu gießen, und damit kommt auf die Geldhäuser in der City der größte Umbau zu, seit Maggie Thatcher mit ihrem Big Bang die britische Finanzindustrie Mitte der achtziger Jahre von ihren Fesseln befreite. Nur geht es dieses Mal darum, die Banken wieder enger an die Leine zu legen.
Höherer Kapitalpuffer
Kernpunkt des Programms ist die strikte interne Abschottung des Investment-Bankings vom weniger riskanten Rest des Geschäfts. Außerdem sollen die britischen Großbanken künftig ihr inländisches Privat- und Firmenkundengeschäft mit mindestens zehn Prozent hartem Kernkapital unterlegen. Insgesamt soll der Kapitalpuffer, mit dem die Geldhäuser Verluste abfedern können, auf 17 bis 20 Prozent steigen. Damit gehen die Briten weit über die geplanten internationalen Regeln hinaus.
Experten erwarten, dass die Vorschläge die Geldhäuser auf der Insel zwischen fünf und sieben Milliarden Pfund im Jahr kosten werden. Etwas gemildert werden die Reformen durch die lange Übergangsfrist bis 2019.
Institute wie HSBC oder Standard Chartered, die ihr Geld vor allem in den Emerging Markets verdienen, drohen wegen des Reformpakets zwar immer wieder einmal mit Abwanderung. Aber die meisten Top-Banker fügen sich inzwischen in ihr unvermeidliches Schicksal. Trotz monatelanger intensiver Lobbyarbeit konnte die Branche nicht mehr als ein paar kleinere Zugeständnisse bei Cameron herausholen.
So ist die Bankenaufsicht organisiert
Bei der Kontrolle der Banken in Europa sind derzeit in erster Linie die nationalen Behörden entscheidend.
Seit Anfang 2011 gibt es auf europäischer Ebene zwar die EBA (European Banking Authority) in London. Die Behörde hat allerdings kaum Durchgriffs- und Weisungsrechte.
In Deutschland sind die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) und die Deutsche Bundesbank für die Überwachung verantwortlich. Die Notenbank ist für die operative Aufsicht zuständig, die Bafin übernimmt die Verantwortung für die hoheitlichen Maßnahmen.
Nach einem Beschluss des Euro-Gipfels vom Juni soll es künftig eine mächtige europäische Aufsicht geben, und zwar von der Europäischen Zentralbank (EZB).
Immerhin dürfen die einzelnen Teile einer Bank auch nach Abschluss des Umbaus weiterhin unter dem Dach einer gemeinsamen Holding operieren, volkswirtschaftlich wichtige Bankfunktionen wie den Zahlungsverkehr, das Einlagengeschäft oder die Kreditvergabe an kleine und mittlere Firmenkunden müssen die Geldhäuser aber streng getrennt vom Kapitalmarktgeschäft betreiben. Hinter diesem sogenannten „Ringfencing“ steht die Idee, dass Banken in Zukunft modularer aufgebaut sein müssen, um im Notfall Teile abwickeln zu können, ohne gleich die Stabilität des gesamten Finanzsystems zu gefährden.
Vickers hat von Anfang an betont, dass es ihm nicht um ein striktes Trennbankensystem geht, sondern um "strukturierte Universalbanken". Eine harte Spaltung von Investment-Banking und Privat- und Firmenkundengeschäft, wie sie in den USA bis zur Aufhebung des Glass-Steagall-Acts in den 90er-Jahren Vorschrift war, hält der ehemalige Zentralbanker weder für notwendig noch für sinnvoll.
Ende des Casino-Bankings
Auch die USA haben sich gegen eine Wiederauflage des Glass-Steagall-Acts entschieden. Präsident Barack Obama hat allerdings persönlich dafür gesorgt, dass das Regulierungsgesetz Dodd-Frank Act die Institute dazu zwingen soll, sich vom „Casino-Banking“ zu verabschieden. Zu dem Gesetzespaket gehört zum Beispiel die nach dem Ex-Notenbank-Chef Paul Volcker benannte Volcker-Regel, die den Großbanken den Handel auf eigene Rechnung und das Betreiben von hauseigenen Hedge-Fonds und Beteiligungsgesellschaften weitgehend verbietet. Auch wenn die finale Fassung der Regel noch nicht vorliegt, haben die meisten Banken sich bereits von diesen umstrittenen Aktivitäten getrennt. Die Ratingagentur Standard & Poor's rechnet damit, dass der Dodd-Frank Act die acht größten US-Banken jährlich vor Steuern bis zu 34 Milliarden Dollar an Gewinn kosten wird.
Der computergesteuerte Hochgeschwindigkeitshandel an den Wertpapiermärkten steht in den USA ebenfalls unter Beobachtung. Die mächtige Chefin der Finanzmarktaufsicht SEC, Mary Schapiro, will prüfen, ob der ultraschnelle Handel den Banken einen illegalen Wettbewerbsvorteil vor den Kleinanlegern verschafft.
Die Nachteile des Trennbankensystems
SPD-Chef Gabriel will Banken dazu zwingen, ihr Investment- und Privatkundengeschäft aufzuspalten. Es gibt aber viele Gründe, die dagegensprechen.
Eine Universalbank in ihre Einzelteile zu zerlegen ist so, als würde man siamesische Zwillinge trennen: Zu sehr sind die einzelnen Geschäftsbereiche der Kreditinstitute in den vergangenen Jahren zusammengewachsen. Zu schwer würde es die Sparten treffen, risse man sie jetzt auseinander. Eine Operation ohne Garantie für den Chirurgen, dass die Patienten allein auch überlebensfähig wären.
Das Investment-Banking, das Politiker wie SPD-Chef Sigmar Gabriel in diesen Tagen am liebsten verbieten würden, ist mehr als nur der Eigenhandel und mehr als nur das riskante Geschäft mit Anleihen, Aktien oder Derivaten, das viele Kritiker meinen, wenn sie fordern, die Banken zu zerschlagen. Investment-Banking ist vor allem Beratung und Kapitalmarktexpertise. Dieses Geschäft lässt sich perfekt mit dem klassischen Kundengeschäft verbinden. Und das haben viele Universalbanken in den vergangenen Jahren auch sehr erfolgreich getan, gerade beim sogenannten M&A-Geschäft, dem Geschäft mit Fusionen und Übernahmen.
In der Regel ist es ein großer Vorteil für die Bank, aber auch den Kunden, wenn das beratende Institut kein reines Investmenthaus, sondern eine Universalbank ist. Eine Bank, die nicht nur berät, sondern auch über ein eigenes Kreditbuch verfügt, also im Zweifel bei der Finanzierung einer milliardenschweren Übernahme einspringen beziehungsweise Kredite verlängern oder erhöhen kann. Kunden schätzen diesen Rundum-Service, zumal das M&A-Geschäft in den vergangenen Jahren immer internationaler und deshalb für alle Beteiligten komplexer geworden ist.
Universalbanken können zudem Verluste zwischen einzelnen Sparten ausgleichen und ihre Risiken stärker streuen, also besser kontrollieren. Zumindest theoretisch. „Das Universalbankensystem hat sich bei uns als sehr stabil erwiesen“, sagt Hans-Peter Burghof von der Universität Hohenheim. Erst als die Geldhäuser hochkomplexe und undurchsichtige Finanzprodukte sowie Bonussysteme wie in den USA eingeführt hätten, sei es zur Krise gekommen.
Bankenfachmann Burghof hält „herzlich wenig“ von Gabriels Vorschlägen: „Wir haben in Europa ganz andere Erfahrungen und einen ganz anderen historischen Hintergrund mit unserem Bankensystem als die Amerikaner“, sagt der Wissenschaftler.
Die US-Investmentbank Lehman Brothers, deren Zusammenbruch im September 2008 die Finanzkrise dramatisch verschärfte, war ja nichts anderes als eine Trennbank: eine reine Investmentbank ohne Spareinlagen und Firmenkredite. Und wahrscheinlich führte gerade diese Tatsache zu der Entscheidung der US-Regierung unter Präsident George W. Bush, die Bank nicht zu retten, sondern pleitegehen zu lassen.
Für die US-Banken wäre die Einführung eines Trennbankensystems immerhin die Rückkehr zu einer von 1933 bis 1999 geübten Praxis. Für europäische Universalbanken hingegen liefe die Zerschlagung in Geschäftsbanken und Investmentbanken auf ein mehr als riskantes Abenteuer hinaus. Denn viele europäische Banken haben gar kein eigenständig lebensfähiges Investment- oder Privatkundengeschäft.
Die Folge einer Aufspaltung, so Finanzexperten, wäre eine Welle von Fusionen und Übernahmen. Die Banken, die von der Finanzkrise am stärksten betroffen waren, waren übrigens gerade keine Universalbanken: HRE, IKB, WestLB oder BayernLB. Und schließlich: Ein Trennbankensystem hätte auch nicht die Immobilienblasen in Spanien, Portugal und Irland verhindert. Diese waren vielmehr, wie in den USA, die Folge billigen Zentralbankgeldes.
Wenn die Krisenjahre etwas bewiesen haben, dann ist es die Überlegenheit des sogenannten Universalbanken-Modells. Wenn man die Bereiche stärker als bisher voneinander abgrenzen will, braucht man eine Bank nicht gleich zu zerschlagen.
Bestes Beispiel dafür ist die Deutsche Bank. Sie kam bisher ohne Staatshilfe durch die Krise, weil sie trotz eines dominanten Investment-Bankings schon vor der Übernahme der Postbank in Europa auf zehn Millionen Privatkunden als Gegengewicht bauen konnte. Mit dem Zukauf der Bonner Filialbank und dem Erwerb des privaten Bankhauses Sal. Oppenheim wird zukünftig ein noch stärker ausbalanciertes Geschäftsmodell entstehen.
Der Wirtschaftswissenschaftler John Vickers hat für die britische Regierung ein Modell entworfen, bei dem die Geldhäuser intern das Privatkundengeschäft und Investment-Banking strikt voneinander abschotten können. Dieses „Ringfencing“ soll dafür sorgen, dass für das Finanzsystem wichtige Funktionen wie der Zahlungsverkehr oder die Sicherheit von Sparkonten nicht leiden, wenn Risikogeschäfte schiefgehen. Deutsche-Bank-Risikovorstand Hugo Bänziger kann sich so ein Modell grundsätzlich vorstellen. Es komme aber auf die konkrete Ausgestaltung an, sagt er.
Die Gleichung „Investment-Banking ist böse, Kreditbanken sind gut“ hat mit der Realität nichts zu tun. Die Jahre seit der Lehman-Pleite haben nämlich gezeigt, dass es vor allem auf die Risikomanager in den einzelnen Instituten ankommt, damit eine Bank nicht in Schieflage gerät oder vom Staat gerettet werden muss.
Häuser wie die Düsseldorfer WestLB oder der Mittelstandsfinanzierer IKB wurden vor allem deshalb zu Sanierungsfällen, weil das Management zu stark in den toxischen Subprime-Papieren am US-Immobilienmarkt engagiert war. So handelte man sich in einem eng begrenzten Feld am Kapitalmarkt nicht beherrschbare Klumpenrisiken ein. Diese Konzentration von Risiken ist auch heute wieder aktuell.
Banken mit gutem Risikomanagement haben ihre Anlagen über viele Staaten und Asset-Klassen gestreut, sie können Abschreibungen – etwa auf griechische Bonds – besser verdauen als andere Institute. Ein schlechtes Risikomanagement kann alle Geschäftsmodelle treffen. Die lokale Sparkasse Köln-Bonn etwa patzte bei der Vergabe großer Kredite für Renommierprojekte, bei der weltweit agierenden UBS verhagelten Spekulationen eines einzelnen Händlers die Bilanz.
„Keine Bank darf so groß sein, dass sie die Regierung erpressen kann“, sagte Kanzlerin Angela Merkel vor zwei Jahren. Milliardenverluste wie bei der Immobilienbank HRE, die nur mit Hilfe des Staates gerettet werden konnte, sollen nie mehr vorkommen.
Inzwischen allerdings kommt es bei Rettungsaktionen weder auf die Größe des Instituts noch darauf an, ob es sich um eine Investmentbank oder eine Universalbank handelt. Das zeigt ein Blick in das seit Anfang 2011 geltende Bankenrestrukturierungsgesetz.
Danach sollen Kapitalhilfen zwar angeschlagenen Instituten wieder auf die Beine helfen. Dabei trennt der Rettungsfonds Soffin in Kooperation mit der Finanzaufsicht Bafin aber zwischen erhaltenswerten, systemrelevanten Bereichen wie dem Kreditgeschäft und nicht systemrelevanten Bereichen wie dem Investment-Banking. Diese können nach dem Gesetz abgespalten und abgewickelt werden.
Für den Staat bleibt das Risiko damit schon jetzt möglichst klein. Der Soffin selbst ist auf Nothilfe vorbereitet. Es wurden drei Brückenbanken gegründet, eine ist mit dem nötigen Kapital ausgestattet, um sofort starten zu können. Insgesamt könnten 100 Milliarden Euro Liquiditätsgarantien und 20 Milliarden Euro mobilisiert werden, um Banken zu rekapitalisieren.
Der Kapitalmarkt ist ein wankelmütiger Patron, wie die Finanzkrise gezeigt hat. Banken, die sich allein dort finanzieren, finden nur wenige Kreditgeber und geraten schnell in Liquiditätsnöte – wie jüngst die belgisch-französische Dexia, die ihre langfristigen Darlehen vor allem über kurzfristige Kapitalmarktkredite finanziert hatte.
Die Risiken sind auch Profiinvestoren wie Versicherungen, Fonds oder Banken bewusst. Banken, deren einzige Finanzquelle der Kapitalmarkt ist, bekommen deshalb zu eher ungünstigen Konditionen Kredite. Die Kapitalmärkte folgen der Logik: Wer hat (Privatkundeneinlagen), dem wird gegeben (Kapitalmarktkredite). Solche Refinanzierungsthemen sind ein Grund dafür, dass es für Finanzinvestoren derzeit so schwer ist, Banken zu kaufen, die vom Kapitalmarkt abhängig sind.
Denn die Märkte halten sowohl die Investoren als auch die Banken für riskant und leihen ihnen ungern Geld. So scheiterte gerade der geplante Kauf der BHF-Bank durch einen Finanzinvestor. Eine Trennung zwischen einlagenfinanzierten Banken und reinen Kapitalmarktbanken würde wohl dazu führen, dass Letztere ihre Produkte teurer anbieten müssten, weil sie sich selbst nur teuer refinanzieren können.
Gleichzeitig halten die US-Aufseher trotz massiver Gegenwehr der Finanzlobby an den neuen, unter dem Stichwort Basel III bekannten internationalen Eigenkapitalanforderungen fest. Bislang ist nicht abzusehen, dass die USA diese strengen Vorschriften aufweichen werden. Im Gegenteil: Der zuständige Notenbank-Gouverneur Dan Tarullo hat zuletzt klargemacht, dass er persönlich noch höhere Anforderungen an die Kapitalpuffer der Banken stellen würde.
So werden ausgerechnet an der Wall Street und in der Londoner City viele der Reformen bereits realisiert, über die die deutschen Parteien noch streiten. Das haben auch Camerons Verhandlungspartner in Brüssel bereits erlebt. Dort hat sich der Brite schon mehrmals Streit eingehandelt. Längst nicht immer, weil er die EU-Vorschläge zugunsten des Finanzplatzes London aufweichen wollte. Vor allem wenn es um die Bankenregulierung geht, fordern die Briten härtere Maßnahmen als ihre kontinentaleuropäischen Kollegen.
