Im Juni 1967 tritt das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz in Kraft – begleitet von großen Hoffnungen, die Konjunktur steuern zu können. Doch die Politik kommt schnell an ihre Grenzen.
DÜSSELDORF. Bankier Karl Paul Jacobi hatte sich die Sache lange überlegt und akribisch geplant. Vier Tage hatte er gewartet, dann erst schritt der Mitinhaber des privaten Kölner Bankhauses Mertins zur Tat. „An der Rheinfähre in Langel bei Köln nestelte er zwei Pistolen aus seinem dunklen Anzug“, berichtet das Nachrichtenmagazin „Spiegel“, „richtete einen Lauf gegen die linke Schläfe, den anderen gegen das Herz und drückt gleichzeitig ab.“ Nur wenige Tage zuvor hatte die Bankenaufsicht Jacobis Kreditinstitut die Lizenz entzogen – zu viele faule Kredite hatten das Eigenkapital des 1860 gegründeten Bankhauses aufgezehrt. Die Krise der westdeutschen Konjunkturpolitik fordert ihr „erstes Menschenopfer“, schreibt der „Spiegel“. Jacobi starb am 31. Mai 1966.
Ein Gespenst geht um in der Bundesrepublik des Frühsommers 1966 – das Gespenst der großen Depression. Im Land des Wirtschaftswunders stockt die Konjunktur, zum ersten Mal seit der Währungsreform 18 Jahre zuvor. Die Börsenkurse sind auf Talfahrt, Auftragseingänge und Industrieproduktion brechen ein, innerhalb weniger Monate schießt die Zahl der Arbeitslosen von 100 000 auf mehr als 500 000 nach oben. „Es ist nicht mehr albern, wieder von den Krisenjahren 1929 bis 1932 zu sprechen“, sagt der damalige Siemens-Chef Adolf Lohse. Im Ruhrgebiet wehen schwarze Fahnen, der rechtsextremen NPD laufen die Wähler zu.
Dies ist das Klima, in der die deutsche Wirtschaftspolitik einen radikalen Kurswechsel vollzieht – weg vom ordoliberalen Grundprinzip der „Freiburger Schule“, die ein Eingreifen des Staates in das Marktgeschehen ablehnt, hin zu einer aktiven Konjunktur- und Wachstumspolitik auf der Basis der Theorien des britischen Makroökonomen John Maynard Keynes.
Am 14. Juni 1967 bekommt dieser Paradigmenwechsel Gesetzeskraft: In der 24. Kalenderwoche vor 39 Jahren tritt das „Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft“ in Kraft. Mit überwältigender Mehrheit haben Bundestag und Bundesrat dafür gestimmt. Erstmals werden rechtsverbindliche Ziele der Wirtschaftpolitik definiert – sie solle „gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und zu außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen“.
In 33 Paragrafen wird ein umfassendes Arsenal von konjunkturpolitischen Instrumenten definiert: Konjunkturausgleichsrücklagen, Investitionsprämien, variable Einkommensteuersätze. Durch eine Steuerung der öffentlichen Ausgaben soll der Staat fortan schädliche Konjunkturzyklen glätten – im Abschwung sollen schuldenfinanzierte Ausgabenprogramme die Nachfrage ankurbeln, im Aufschwung Rücklagen für schlechte Zeiten gebildet werden. Ohne ein Eingreifen des Staates, lautet das damals herrschende Paradigma in Wissenschaft und Politik, kann eine moderne Marktwirtschaft ihr Produktionspotenzial nicht voll ausnutzen.
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1966 schien sich diese These in Deutschland tatsächlich zu bestätigen – große Teile der Wirtschaft schlitterten in eine kräftige Krise. Deutschlands größter Stahlkonzern, die Thyssen-Gruppe, war das Unternehmen mit den höchsten Schulden: 3,4 Milliarden D-Mark. Die Verbindlichkeiten hatten das Niveau des Anlagevermögens erreicht und waren doppelt so groß wie das Eigenkapital. Die Bundespost stand am Rande der Zahlungsunfähigkeit, das Monopolunternehmen forderte von seinen Lieferanten einen Zwangskredit. Der Weltkonzern Siemens konnte auf dem Kapitalmarkt kaum mehr Geld auftreiben. Und an der Börse stürzten die Papiere von Klöckner und Hoesch auf das Niveau von Anfang der 50er-Jahre.
Ludwig Erhard, Vater der Währungsreform und von 1963 bis 1966 Kanzler, hatte nichts wissen wollen von keynesianischen Ideen. In der ersten Hälfte der 60er-Jahre hatte er versichert, die Regierung sei gut gerüstet für den „Tag X“, an dem die Konjunktur zu kriseln beginnt. Doch als die Krise kam, war davon nichts zu sehen. „Die Regierung hat auf diesem wichtigen Gebiet in vollem Umfang abgedankt“, kritisierte der Industrielle Fritz von Opel die Wirtschaftspolitik von CDU/CSU und FDP. Rückblickend bilanziert der Wirtschaftshistoriker Werner Abelshauser: „Nahezu alle politischen und gesellschaftlichen Kräfte beklagten die wirtschaftspolitische Lenkungslücke, die eine soziale Marktwirtschaft Erhardscher Prägung aufreißen ließ.“
Mit dem Zusammenbruch der Koalition aus Union und FDP im Herbst 1966 schlägt die Stunde eines 1911 im schlesischen Breslau geborenen Sozialdemokraten, der seit 1947 Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Hamburg war: Karl Schiller. Er wird Wirtschaftsminister in der ersten großen Koalition der Nachkriegsgeschichte. „Konjunktur ist nicht unser Schicksal, sondern unser Wille“, lautet sein Credo.
Tatsächlich kann der neue Wirtschaftsminister Anfang 1967 die Krise schnell entschärfen – mit zwei schuldenfinanzierten Ausgabenprogrammen kurbelt Schiller die Konjunktur wieder an. Doch noch immer sitzt er tief, der Schock über die Krise. Ein solcher Kollaps soll sich nicht wiederholen, eine systematische Grundlage für die neue Politik soll her. Die Koalitionspartner Union und SPD ringen 1967 monatelang über die Details des neuen Gesetzes – zum großen Teil „unter einer Art Geheimhaltungsklausel“ hinter verschlossenen Türen, wie das Handelsblatt moniert. Heraus kommt ein Gesetz, „das, gemessen am damaligen Stand der Wissenschaft, absolut ,State of the Art’ war“, sagt Bert Rürup, 1967 Student der Volkswirtschaftslehre und heute Vorsitzender des Sachverständigenrats.
Das Regelwerk wird mit Wohlwollen aufgenommen: Unüberhörbar sei eine neue Phase der Wirtschaftspolitik eingeläutet worden. Das gesamte Projekt sei ein „gesetzgeberisches Experiment“, konstatiert das Handelsblatt. „Wenn es gelingt, dann ist es eines der großen staatspolitischen Ereignisse der Nachkriegszeit.“
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Und daran, dass es gelingt, zweifelt vor 39 Jahren niemand. „Selbst der Sachverständigenrat war damals infiziert vom Machbarkeitsglauben, was die Konjunktursteuerung anbelangt“, erinnert sich der langjährige Wirtschaftsweise Olaf Sievert.
Mit dem Gesetz erhält nicht nur ein vollkommen neues Denken Einzug in die deutsche Wirtschaftspolitik, sondern auch ein neues Vokabular. So spricht Finanzminister Franz Josef Strauß nicht mehr von Defiziten, sondern von „Planungsüberhängen“. Und Schiller fordert Ende 1967 von den Bundesländern „mehr Mut zum Verschulden“.
In den Jahren danach zeigt sich aber schnell: Die Hoffnungen, die Politik und Wissenschaft in die „Magna Charta der Konjunkturpolitik“ gesetzt haben, sind weit überzogen. Die „antizyklische Globalsteuerung“ gerät schnell an ihre Grenzen – als Erstes in der „konzertierten Aktion“: Mit dieser Gesprächsrunde will Schiller Gewerkschaften und Arbeitgeber in die Konjunkturpolitik einbinden.
Anfangs lassen sich die Gewerkschaften auf die Sache ein und orientieren sich bei den Lohnabschlüssen für 1968 und 1969 an den Konjunkturprognosen der Bundesregierung, die ein Wachstum der Wirtschaftsleistung zunächst von vier, ein Jahr drauf von 4,5 Prozent vorhersagen. Tatsächlich aber wächst die deutsche Wirtschaft in beiden Jahren fast doppelt so schnell. Die Arbeitnehmer fühlen sich über den Tisch gezogen. In den nächsten Lohnrunden agieren sie umso aggressiver, obwohl sich die Konjunktur schon wieder abkühlt.
In den frühen 70er-Jahren versetzt der Ölpreisschock den keynesianischen Konzepten den endgültigen Todesstoß. Der Versuch, mit den Instrumenten der Nachfragesteuerung auf einen angebotsseitigen Schock zu reagieren, macht die gesamtwirtschaftliche Lage noch schlimmer. Die Konjunkturprogramme reißen immer tiefere Löcher in die öffentlichen Haushalte, ohne die Wirtschaft nachhaltig anzukurbeln – stattdessen steigt die Inflation. Die Vorstellung, dass die Regierung in Aufschwungphasen Rücklagen für schlechte Zeiten bildet, erweist sich als illusorisch. Und der Staat reagiert auf Konjunkturschwankungen generell zu spät – antizyklisch gedachte Politik wird in der Realität prozyklisch.
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Zudem beginnen die Unternehmen und Verbraucher, das Verhalten des Staats vorauszuahnen. „Das Konzept der Nachfragesteuerung musste kapitulieren“, betont Sievert. „Nachfragepolitik ist nur zu bezahlen, wenn sie nicht in erster Linie Nachfragelücken direkt, also staatlicherseits, schließen soll. Dafür sind diese Lücken in Zeiten schlechter Wirtschaftspolitik viel zu groß“, erklärt der langjährige Wirtschaftsweise. Die Globalsteuerung funktioniere nur, wenn sie die wirtschaftlichen Erwartungen der Menschen verbessere und dadurch „wirtschaftlichen Vorhaben der Privaten, die Zukunftsvertrauen voraussetzen, ein Fundament gibt“. Dies sei ab den frühen 70er-Jahren nicht mehr der Fall – und damit „die Nachfragepolitik das Geld, das sie kostet, nicht wert“.
Neun Jahre nach der Verabschiedung des Paragrafenwerks kehrt sich der Sachverständigenrat als Erster davon ab – 1976 präsentierten die Wirtschaftsweisen in ihrem berühmten Gutachten „Zeit zum Investieren“ das Gegenkonzept, die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik.
Nach dem Ende der sozialliberalen Koalition im Jahre 1982 greift die neue Bundesregierung unter Helmut Kohl das neue wirtschaftspolitische Leitbild auf. „Seit Mitte der 70er-Jahre ist in Deutschland Wirtschaftspolitik nach dem Muster der globalen Nachfragesteuerung nicht mehr betrieben worden“, sagt Sievert.
Das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz aber bleibt dennoch in Kraft. Wie ein Untoter taucht es in der wirtschaftspolitischen Diskussion sporadisch auf. So unternimmt die SPD 1986 den Versuch, eine Novellierung des Gesetzes auf den Weg zu bringen – „neuer Name, alte Illusionen“, kommentiert das Handelsblatt. Auch bei der Kohl-Regierung blitzt die SPD mit ihren Vorstellungen ab.
Eine kurze Renaissance hat das Gesetz auch nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001. Um einen Kollaps der Konjunktur zu verhindern, fordert Ifo-Präsident Hans-Werner Sinn – keynesianischen Ideen in der Regel nicht sonderlich zugeneigt – die Bundesregierung auf, „endlich das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz anzuwenden“. Sinn propagiert eine Investitionszulage von 7,5 Prozent. Auch der Bundesverband der deutschen Industrie flirtet nach dem 11. September kurze Zeit mit Keynes und verlangt von der Regierung, mit dem Gesetz die Steuern zu senken. Die damals regierenden Sozialdemokraten aber wissen es besser – Bundeskanzler Gerhard Schröder propagiert die „Politik der ruhigen Hand“.
Im Berliner Politikbetrieb ist das Gesetz weitgehend in Vergessenheit geraten. „In der heutigen Wirtschaftspolitik spielt es keine Rolle mehr“, sagt Bert Rürup, Mitglied des Sachverständigenrats. Eine Aufhebung des Regelwerks hält er aber dennoch nicht für nötig. „Warum soll man es abschaffen? Es nützt nichts mehr, aber es schadet auch nichts.“
