Vor allem aus Furcht vor der Securities and Exchange Commission (SEC) haben die Siemens-Aufseher Konzernchef Klaus Kleinfeld fallen gelassen. Denn die US-amerikanische SEC gilt als die härteste Finanz-und Börsenaufsichtsbehörde der Welt. Welche Macht hat sie tatsächlich?
Im vergangenen Jahr zog die SEC nur zehnmal vor Gericht - zehnmal mit Erfolg. "Das ist das erste perfekte Jahr", sagt Chairman Christopher Cox. Foto: ap
NEW YORK. Wer hierher bestellt worden ist, der hat oft bereits vorher die Hosen voll. 100 F Street lautet die Adresse, gleich neben Union Station, dem Bahnhof nördlich von Capitol Hill in der amerikanischen Hauptstadt Washington D.C. Fast lieblos ist der neue siebengeschossige Gebäudekomplex direkt neben die Gleisanlagen gequetscht. Nur die US-Flagge und das Emblem mit dem Adler auf den beiden weißen Säulen, die den Eingang einrahmen und bis ans Dach reichen, signalisieren dem zufällig vorbei Spazierenden, dass hier eine wichtige Regierungsbehörde ihren Sitz hat. In dem nüchternen Bau mit der grün schimmernden Glasfassade befindet sich die unter Wirtschaftsführern wohl meistgefürchtete Institution der Welt, die Securities and Exchange Commission - kurz SEC.
In der hohen Eingangshalle mustert die Frau vom Sicherheitsdienst hinter dem runden Granittresen jeden Besucher, ohne dabei eine Mine zu verziehen. Sie trägt einen blauen Hut mit schmaler goldener Krempe, auf dem Oberarm ihres weißen Hemdes das Emblem der hauseigenen Sicherheitstruppe. Dann geht es zum Durchleuchten wie am Flughafen und anschließend an der Stellwand mit den Fotos der "Commissioners", den obersten Chefs der Behörde, vorbei in einen nüchternen Warteraum, der praktisch keine Sitzgelegenheiten bietet. Sitzen würde hier ohnehin niemand, sagt ein SEC-Mitarbeiter, "die laufen nervös hin und her". Und viele müssen warten, denn die meisten kommen zu früh. Verspätet zu einer Vorladung bei der SEC auftauchen - das wagt niemand.
Die SEC gilt als die härteste Finanz-und Börsenaufsichtsbehörde der Welt. Sie setzt illegalen Insidergeschäften nach, sie jagt betrügerische Hedgefonds-Manager, sie verfolgt Marktmanipulationen, sie kontrolliert, ob Broker und Investmentfonds ihre Geschäfte sauber abwickeln. Vor allem aber hat sie ein Auge darauf, ob Unternehmen korrekte Bilanzen erstellen. Das ist auch der Grund, warum die SEC eine Untersuchung gegen Siemens und Daimler-Chrysler eingeleitet hat. Beide deutschen Unternehmen sollen im Ausland Bestechungsgelder bezahlt haben. Das ist ein Verstoß gegen den Foreign Corrupt Practices Act, ein US-Gesetz, das solche kreativen Methoden zur Auftragssicherung unter Strafe stellt. Schwarze Kassen gehören nun mal nicht ins Repertoire ordnungsgemäßer Buchführung. Deshalb hat die SEC jetzt sogar direkt bei der Münchner Staatsanwaltschaft um Hilfe bei den Ermittlungen gegen Siemens nachgefragt.
Im vergangenen Jahr eröffnete die SEC insgesamt 914 Untersuchungen gegen Gesellschaften, Institutionen oder einzelne Personen, darunter im Herbst das Verfahren gegen Siemens. Innerhalb der vergangenen zehn Jahre hat sich die Zahl der Untersuchungen mehr als verdoppelt. Die Erfolgsquote der SEC sieht nahezu makellos aus. In 99 Prozent aller Fälle konnte die Behörde eine "erfolgreiche Lösung" erreichen, was ein gewonnenes Gerichtsver- fahren genauso einschließt wie einen meist für die Beschuldigten äußerst teuren Vergleich. In den vergangenen vier Jahren einigte sich die SEC mit Unternehmen auf die Zahlung von rund 5,2 Milliarden Dollar - Strafgelder und erzielte illegale Gewinne. Im Zusammenspiel mit der US-Justiz brachte sie zudem zahlreiche Top- Manager wegen Bilanzfälschung für Jahre hinter Gitter.
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In der im Vergleich zu anderen US-Institutionen relativ kleinen Regierungsbehörde sehen es rund 3 700 Mitarbeiter als ihre Aufgabe, "die Integrität der amerikanischen Wertpapiermärkte zum Vorteil der Investoren und anderer Marktteilnehmer zu stärken". Die Agentur betreibt übers ganze Land verstreut zwölf Regionalbüros - auch, damit Vorgeladene nicht immer bis nach Washington reisen müssen.
Meist legen sich die Beschuldigten - im sprichwörtlichen Sinn - schnell flach auf den Rücken und zeigen die Kehle, wenn die SEC-Ermittler auf der Matte stehen. Viele versprechen sofort eine uneingeschränkte Kooperation. Alles andere könnte die Probleme potenzieren. Gegrillt werden Zeugen bei einer Untersuchung nicht etwa in einem der freundlichen und hellen Konferenzräume des SEC-Hauptquartiers, sondern in einem fensterlosen Raum im Keller. Dort stehen in den Interview-Räumen sechs bis acht Stühle um einen einfachen rechteckigen Tisch, der Delinquent und sein Anwalt nehmen auf der einen Seite Platz, die SEC-Ermittler auf der anderen. Als Erstes überreichen sie dem Vorgeladenen ein Formblatt, das ihn über seine Rechte und Pflichten als Zeuge aufklärt.
Natürlich kann sich jeder auf das von der US-Verfassung garantierte Aussageverweigerungsrecht berufen. Doch das kann die SEC-Ermittler in der Regel nicht stoppen. Sie haben längst umfangreiches Material gesammelt, interne Akten beschlagnahmt, E-Mail-Verkehr analysiert, Bücher gecheckt, Geldbewegungen nachvollzogen, Telefonprotokolle sichergestellt, möglicherweise bereits andere Zeugen vernommen.
Wer aussagt, steht praktisch immer unter Eid. Meist protokolliert ein Gerichtsschreiber. In manchen Fällen, in denen es um Verstöße geht, die auch strafrechtlich verfolgt werden, ist zudem das US-Justizministerium vertreten. Wer für die meist Stunden, manchmal sogar zwei bis drei Tage dauernde Befragung Wasser haben möchte, muss es sich selbst mitbringen, berichtet ein Anwalt. Es ist eher kühl, trotzdem geraten die meisten hier ins Schwitzen. "Die Befragung besteht im Wesentlichen darin, dass die SEC-Leute aus einem der mitgebrachten Kartons Dokumente hervorziehen und den Zeugen fragen, ob er diese kennt, sich daran erinnern kann", sagt ein Anwalt, der an solchen Befragungen beteiligt war. Die Atmosphäre ist angespannt, sachlich und angestrengt - zumindest für den Zeugen. Nervenzusammenbrüche sind nicht ausgeschlossen, es hat sich schon einmal ein Zeuge mittendrin übergeben müssen. Wahrscheinlich, als ihm klar wurde, wie viel die SEC-Leute schon wissen.
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Die Verhör-Atmosphäre ist gewollt. Sie soll den Beschuldigten den Ernst der Lage vor Augen führen. So mancher ist hier schon eingeknickt und hat sich zur Kooperation bereit erklärt. Das ist eine der wichtigsten Taktiken der SEC-Ermittler: Ein kleineres Licht in einem größeren Betrugsfall so unter Druck zu setzen, dass er aus- packt gegen die Großen. Die Kronzeugen bekommen dafür oft Strafminderung oder gar Straffreiheit zugesichert. Das wirkt. Für Informanten, die freiwillig kommen und wichtige Hinweise liefern, kann die SEC zudem Prämien aussetzen. Bis zu zehn Prozent der verhängten Strafe kann ein solches Kopfgeld betragen.
Die meisten Verfahren kommen nie vor einen Richter, sondern enden in einem Vergleich. Im vergangenen Jahr zog die SEC nur zehnmal vor Gericht - zehnmal mit Erfolg. "Das ist das erste perfekte Jahr", sagt nicht ohne Stolz Chairman Christopher Cox, und "ein starkes Indiz dafür, dass die Behörde die richtigen Fälle vor Gericht bringt und dabei solide Ergebnisse für Investoren und Steuerzahler erreicht".
Die SEC ist eine sehr verschwiegene Behörde. John Heine, Nachfahre von deutschen Einwanderern und während seiner Zeit beim US-Militär in Franken stationiert, leitet die Öffentlichkeitsarbeit. Sein häufigster Kommentar: "No comment." In der Regel bestätigt die SEC nicht einmal, dass sie eine Untersuchung gegen ein Unternehmen eingeleitet hat, selbst wenn das Unternehmen dies längst öffentlich gemacht hat. Zunächst gilt die Unschuldsvermutung. "Während einer Untersuchung machen weder die Ermittler noch die Commission irgendwelche Aussagen über Fehlverhalten", heißt es in einem Papier der Behörde, auf diese Weise könne die "bloße Existenz einer Untersuchung einem Individuum oder einem Unternehmen nicht schaden".
Das mag blauäugig klingen. Denn meist sind die Unternehmen gezwungen, eine gegen sie gerichtete Untersuchung bekannt zu geben. Für Vorgeladene und ihre Anwälte beginnt dann ein heißer Tanz. Die SEC-Ermittler bereiten sich durch umfangreiche Recherchen meist brillant auf die Verhöre vor.
Die Perfektion der SEC-Maschinerie kann nicht verwundern. Mittlerweile gilt die Behörde für Top-Absolventen der Law Schools des Landes als Sprungbrett für eine steile Karriere an der Wall Street oder in den Washingtoner Regierungsapparat. Rund 80 Prozent der SEC-Mitarbeiter sind Juristen. Der Ehrgeiz der Ermittler ist fast schon legendär. So manchem muss es ein besonderer Genuss sein, dem Staranwalt mit maßgefertigten Schuhen und Designeranzug, den ein "Zeuge" mitgebracht hat und der wahrscheinlich ein Stundenhonorar kassiert, das höher ist als der Wochenverdienst der SEC-Juristen, so richtig einzuheizen.
Ethiopis Tafara ist einer der ehrgeizigen jungen Anwälte bei der SEC. Vor knapp vier Jahren, im Alter von 39 Jahren, übernahm er den Posten des Director of the Office of International Affairs, nur eine Stufe unter den Commissioners. In seinem hellen und freundlichen Büro gleich unter dem Dach in einem Seitenflügel steht eine beigefarbene, moderne Couchgarnitur.
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Der Kontrast zu den spartanischen Verhörräumen im Souterrain könnte nicht größer sein. Doch hier nehmen auch nicht die bösen Buben Platz, denen die SEC das Handwerk legen will. Hier trifft Tafara zum Beispiel Delegierte von Regulierungsbehörden aus aller Welt, denen die Amerikaner Starthilfe und Seminare in Sachen Finanzaufsicht erteilen. Das geschieht nicht ohne Eigennutz. "Die Globalisierung des Betrugs ist ein kritischer Punkt für jede Regulierungsbehörde", sagt Tafara, "denn illegale Aktionen, die nicht aufgespürt und verfolgt werden, betreffen jeden unserer Märkte."
Vor allem nach dem Fall des Eisernen Vorhangs sei der Beratungsbedarf enorm angestiegen. Mit mehr als 30 Ländern hat die SEC bereits bilaterale Abkommen zum Austausch von Informationen getroffen - auch ein Erfolg von Tafara, denn vor drei Jahren waren es erst rund 20. In jüngster Zeit führten SEC-Leute Trainingsprogramme unter anderem in China, Indien, Vietnam, Ecuador und Saudi-Arabien durch.
"Die Arbeit bei der SEC ist sehr befriedigend", sagt Tafara, der in Georgetown und Princeton Recht studiert hat und zu Beginn seiner Karriere für eine Anwaltskanzlei in Brüssel arbeitete. "Wir haben es hier mit einer Reihe von Sachverhalten zu tun, die sehr sexy sind - und tragen dabei eine große Verantwortung."
Kein Zweifel: Hier sitzen Überzeugungstäter. Die Fluktuation ist relativ gering, die Behörde zählt nach einer Umfrage von "US News & World Report" zu einem der begehrtesten Arbeitsplätze in der US-Regierungsverwaltung. "Wir arbeiten sehr hart hier, aber bei der SEC zu sein bringt auch eine attraktive Balance zwischen Arbeit und Privatleben. Das zieht sicherlich viele Leute an", sagt Tafara. "Die SEC ist ein fantastisches Übungsterrain für Anwälte. Viele bekommen Jobangebote von der Wall Street oder von hochkarätigen Anwaltskanzleien. Aber einige bevorzugen dennoch den Dienst für die Allgemeinheit."
Tafaras Abteilung wird in Zeiten der Globalisierung immer wichtiger. Betrüger nutzen Ländergrenzen und verschachtelte Transaktionen, um illegale Transaktionen zu vertuschen. Die Anfragen zum Informationsaustausch an ausländische Regulierungsbehörden stiegen seit 2002 von 448 auf 561 in 2006 an. Die Anfragen aus dem Ausland an die SEC pendelten im selben Zeitraum zwischen 315 und 372. Die außerhalb der USA auf Betreiben der SEC eingefrorenen Guthaben sehen mit einer Summe von 20,7 Millionen Dollar im Jahr 2006 zwar noch bescheiden aus. Doch das kann sich - schon mit einem Großfall wie Siemens - schnell ändern.
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Wie viele SEC-Untersuchungen sich gegen Unternehmen, Institutionen oder Einzelpersonen im Ausland richten, wird bei der SEC statistisch nicht erfasst. Eine klare Zuordnung ist in einzelnen Verfahren oft auch nicht möglich. Etwa im Insider-Trading-Fall Reebok, als die SEC vor knapp zwei Jahren verdächtige Optionsgeschäfte im Vorfeld der Übernahmeankündigung des amerikanischen Sportschuhherstellers durch Adidas entdeckte. 14 Personen aus verschiedenen Ländern werden beschuldigt, insgesamt sollen mehr als sechs Millionen Dollar illegale Gewinne entstanden sein.
Bei Bestechungsfällen gibt es durchaus "erfolgreich abgeschlossene Verfahren" wegen Verstößen gegen den Foreign Corrupt Practices Act, also Bestechung im Ausland. Das lässt erahnen, auf welche Strafsummen sich Daimler-Chrysler und Siemens einstellen müssen. Die Titan Corporation etwa, ein amerikanisches Unternehmen, das unter anderem Telekommunikationslösungen anbietet, soll nach den Ermittlungen der SEC im afrikanischen Staat Benin Geld für den Wahlkampf des amtierenden Präsidenten gegeben haben, um höhere Gebühren für ein dortiges Projektmanagement zu bekommen. Man einigte sich auf einen Vergleich, "ohne dass das Unternehmen die Anschuldigungen eingesteht oder zurückweist", wie es in solchen Fällen immer heißt. Die Bestechungssumme betrug laut SEC 3,5 Millionen Dollar, Titan zahlte fast 28 Millionen Dollar.
Zwei Tochtergesellschaften des Schweizer Konzerns ABB wiederum hatten von 1998 bis 2003 in Nigeria, Angola und Kasachstan Regierungsbeamte mit insgesamt 1,1 Millionen Dollar bestochen. ABB hatte die Unregelmäßigkeiten selbst bei der SEC und dem US-Justizministerium angezeigt. Die Strafzahlung im Vergleich: 10,5 Millionen Dollar plus 5,9 Millionen Dollar eingezogene illegal erworbene Gewinne.
Unter der Hand erheben Kritiker - meist betroffene deutsche Manager - immer den Vorwurf, die SEC lasse sich als Instrument der US-Wirtschaftspolitik missbrauchen und würde ausländische Unternehmen härter anpacken als amerikanische. In der Praxis lässt sich das aber kaum nachvollziehen. In den USA schreckt die Behörde jedenfalls vor keinem Gegner zurück. Vor wenigen Jahren, in der Aufarbeitung der Internet-Exzesse, begab sich die SEC praktisch mit jeder noch so renommierten Wall-Street-Bank in den Clinch. Dann legte sie sich mit der American International Group (AIG), dem weltgrößten Versicherungskonzern, wegen unsauberer Bilanzierungspraktiken an. AIG-Chef Maurice "Hank" Greenberg, eine Manager-Legende, der deswegen das Unternehmen verlassen musste, hatte über Rückversicherungstransaktionen den Gewinn des Versicherers geglättet. Greenberg bestreitet bis heute, dass es sich dabei um illegale Geschäfte gehandelt habe. Trotzdem erklärte sich AIG bereit, 800 Millionen zu zahlen, um die Auseinandersetzung mit der SEC zu beenden.
800 Millionen für ein umstrittenes Rückversicherungsgeschäft? Wow! Da mag dem Siemens-Finanzchef - wer immer es dann wohl ist - doch ganz schwindlig werden, wenn er an die Höhe der möglichen Zahlung denkt, mit der sich der Konzern von einem langen Verfahren und der damit verbundenen negativen Publizität freikaufen könnte. Immerhin gibt es bei den schwarzen Kassen keinen Streit, ob das legal war oder nicht. Und auch bei Daimler-Chrysler sollen sich die Washingtoner Anwälte bereits langsam vortasten, wie hoch eine für die Amerikaner akzeptable Summe ausfallen würde. Die SEC gibt zu solchen Feilschereien natürlich keine Auskunft. Sie wartet geduldig auf die Vorschläge der Anwälte.
