Strenge Regeln, lange Übergangsfristen: So will die EU-Kommission die Bankenreform aus Basel umsetzen

Brüssel, Frankfurt Lange war hart umkämpft, wie streng die Europäische Union das jüngste internationale Reformpaket für Banken umsetzen will, das nach der globalen Finanzkrise beschlossen wurde. Am kommenden Mittwoch will EU-Kommissarin Mairead McGuinness ihre Vorschläge offiziell vorstellen.

Die EU-Kommission will sich dabei in den wesentlichen Punkten relativ genau an die Ende 2017 getroffenen Vereinbarungen halten, zeigen die Entwürfe der Reformdokumente, die dem Handelsblatt vorliegen und auf den 20. Oktober datieren.

Die wichtigsten Punkte der Reform betreffen den Umgang mit internen Risikomodellen für Banken, den Umgang mit Krediten für Unternehmen, die kein eigenes Rating haben, sowie die Frage, wie die EU-Kommission mit ökologische Finanzierungen umgehen will. 

In der Sache macht Brüssel keine Kompromisse: Kredite für die – oft kleineren – Unternehmen, die kein Rating haben, werden durch die Reformen künftig stärker belastet. Einen Bonus für „grüne“ Finanzierungen oder einen Malus für „braune“ Finanzierungen sieht das Regelwerk nicht vor. Außerdem sollen die Möglichkeiten der Banken streng begrenzt werden, mit eigenen Modellen ihre Risiken und damit ihren Kapitalbedarf herunterzurechnen.

Abgemildert werden die Folgen der Neuerungen zum Teil durch lange Übergangsfristen. Das anstehende Reformpaket gilt als Schlussstein der Reformmaßnahmen, die nach der Finanzkrise 2008 von den G20-Staaten in Auftrag gegeben wurden. 

Erarbeitet wurden die Vorschläge vom Baseler Bankenausschuss, einem Gremium aus den Bankenaufsehern aus 28 Staaten. Diese bezeichnen das Vorschriftenpaket meist als „Basel-III-Finalisierung“, weil damit ein schon kurz nach der Finanzkrise 2008 beschlossenes Reformpaket ergänzt wird. Bankenvertreter reden dagegen von „Basel IV“, weil die Maßnahmen darin so umfangreich sind.

Europaparlament und die EU-Mitgliedstaaten müssen den Vorschlägen der EU-Kommission erst noch zustimmen. Dieser Prozess könnte sich noch hinziehen. Änderungen sind im Verlauf des Verfahrens noch möglich.

Nur Übergangsfristen für den Mittelstand

Für deutsche Mittelständler ist besonders relevant: Darlehen an Unternehmen, deren Kreditwürdigkeit nicht von einer Ratingagentur beurteilt wurde, müssen künftig als riskanter eingestuft werden. Das bedeutet, Banken müssen solche Darlehen mit mehr Eigenkapital unterlegen. Damit die Darlehen für die Banken dann noch rentabel sind, dürften die Zinsen dafür deshalb steigen. Für eine Übergangsphase bis Ende 2029 soll es für Banken aber immerhin eine Art „Rabatt“ für solche Kredite geben.

Statt mit 100 Prozent des Kreditwerts sollen Banken ihn bis dahin mit 65 Prozent gewichten dürfen. Dieses vergünstigte „Risikogewicht“ von 65 Prozent soll aber nur für Unternehmen gelten, die aus Sicht der Banken eine gute Kreditwürdigkeit haben. Die Ausfallwahrscheinlichkeit soll dabei höchstens 0,5 Prozent betragen.

Gerade in Deutschland gibt es viele kleine und mittlere Unternehmen ohne Rating. In Finanzkreisen wird die Übergangsphase grundsätzlich begrüßt. „Die Übergangsfrist gibt uns Zeit, uns entsprechend zu positionieren und gemeinsam mit den Kunden an einer Lösung zu arbeiten“, sagte ein Vertreter einer europäischen Großbank dem Handelsblatt. 

Eine entscheidende Frage ist nun, ob es gelingt, zu einer größeren Ratingabdeckung in der EU zu gelangen. Schon lange wird in Brüssel über den Aufbau einer eigenen europäischen Ratingagentur diskutiert; diese Debatte könnte nun neuen Schwung erhalten.

Dem CSU-Finanzexperten im Europaparlament, Markus Ferber, genügt die Übergangsregelung nicht. Es sei gut, dass die Kommission das Problem von Unternehmen ohne Kredit-Rating erkannt habe, sagte er. „Eine langfristige Lösung bleibt sie aber schuldig. Ein drohendes Finanzierungsproblem für den Mittelstand wird sich jedenfalls nicht allein über die Zeitachse lösen lassen.“

Kein Bonus für Nachhaltigkeit

Einen Bonus für „grüne“ Finanzierungen oder einen Malus für „braune“ Finanzierungen sieht das Regelwerk nicht vor. Über solche Möglichkeiten wurde in der Vergangenheit immer wieder intensiv diskutiert, Bankenaufseher halten das aber für riskant. „Ich bin kein Fan davon, Aufschläge oder Abschläge bei der Kapitalunterlegung zu nutzen, um ökologische Ziele zu erreichen. Auch ökologisch motivierte Investitionen können schließlich risikobehaftet sein“, sagte Bafin-Präsident Mark Branson kürzlich in einem Handelsblatt-Interview.

Die Kommissionsvorschläge enthalten nur einen Auftrag an die EU-Bankenbehörde EBA, bis 2023 zu prüfen, ob es gesetzlicher Regelungen für den Nachhaltigkeitsbereich bedürfe. Damit wurde die Frist für die EBA aber immerhin um zwei Jahre vorgezogen. Dennoch setzen sich die Vorschläge intensiv mit dem Thema Nachhaltigkeit auseinander: Banken sollen künftig auch offiziell verpflichtet werden, die Aufsichtsbehörden über ihre ökologischen, sozialen und ethischen Risiken zu melden.

Strenger Umgang mit internen Risikomodellen

Für Großbanken besonders wichtig: Auch bei den internen Risikomodellen zeigt die Kommission Härte: Sie beschränkt den Nutzen dieser Modelle bei der Kalkulation des Eigenkapitalbedarfs der Institute so ein, wie in den Basel-Reformen vorgesehen.

Nur in zwei Punkten kommt sie der Finanzbranche bei dieser als „Output-Floor“ bezeichneten Einschränkung entgegen: Zum einen greift diese Regelung nur auf Konzernebene eines EU-Instituts. Das bedeutet, dass die strengeren Anforderungen nicht in jeder Untereinheit eines Finanzkonzerns erfüllt sein müssen.

Außerdem werden die zuständigen Bankenaufseher dazu verpflichtet, zu prüfen, ob sie bestimmte individuelle Kapitalpuffer der Banken wieder senken können. Die Begründung dafür: Falls die Risiken, die durch diese Extra-Kapitalpuffer abgedeckt werden, nun durch den Output-Floor ausreichend abgesichert sind, dann sollen diese Extra-Puffer entsprechend verkleinert werden.

Damit liegt es in der Verantwortung von Bankenaufsehern wie der Europäischen Zentralbank (EZB), ob es im Gegenzug für die Verschärfungen durch den Output-Floor an anderer Stelle Erleichterungen geben kann. Bis zum Ende von deren Überprüfung bleiben die beiden individuellen Kapitalpuffer, um die es geht, auf dem aktuellen Niveau eingefroren.

Der Umgang mit internen Risikomodellen, die vor allem große Banken nutzen, war hart umkämpft. Die 25 Chefs von europäischen Notenbanken und Aufsichtsbehörden hatten Anfang September in einem offenen Brief an EU-Finanzmarktkommissarin McGuinness eine vollständige und zeitnahe Umsetzung der strengeren Basel-III-Kapitalregeln gefordert und sich dabei explizit gegen eine Aufweichung der Regeln zum Output-Floor gewandt. Bankenvertreter hatten dagegen für Erleichterungen geworben.

Dazu ist es wichtig zu wissen: Der Eigenkapitalbedarf von Banken hängt davon ab, wie riskant die Geschäfte sind, die sie tätigen. Je größer die Risiken, desto mehr Kapital ist nötig.

Für die Risikokalkulation können Banken entweder Standardmodelle der Bankenaufseher nutzen, wie es kleinere Institute meist tun. Oder sie nutzen eigene Modelle. Die eigenen internen Risikomodelle stehen aber in der Kritik, weil sie Banken den Anreiz geben, ihre Risiken möglichst kleinzurechnen, um teures Eigenkapital zu sparen. Praktisch immer kommen diese eigenen Kalkulationen zu günstigeren Resultaten als das Standardverfahren.

Die Reform sieht deshalb vor, dass der Nutzen dieser internen Risikomodelle beschränkt werden soll: Der mit ihnen errechnete Kapitalbedarf soll maximal 27,5 Prozent unter dem Kapitalbedarf liegen, den das Standardverfahren vorhersieht. Diese Untergrenze wird im Fachjargon „Output-Floor“ genannt, sie liegt damit bei 72,5 Prozent.

Verhaltene Reaktion der Banken

Bankenvertreter hatten dafür gekämpft, dass dieser Output-Floor nicht auf alle Bestandteile der von den Banken zu erfüllenden Eigenkapitalquote gelten soll. Die nötige Eigenkapitalquote von Banken besteht aus mehreren Komponenten. Es gibt das gesetzliche Minimum sowie mehrere zusätzliche Extra-Kapitalpuffer. Die Extra-Puffer decken individuelle Risiken ab, etwa weil ein Institut besonders systemrelevant für ein Land oder die ganze EU ist oder weil die Bank spezielle Risiken in sich birgt. Einige dieser Extra-Puffer sind individuell von der Aufsicht angeordnet.

Die Idee der Bankenvertreter: Bei der Berechnung, ob eine Bank genug Eigenkapital für all ihre Extra-Puffer vorhält, sollte der Output-Floor unberücksichtigt bleiben. Banken hätten dann also immer zwei Eigenkapitalberechnungen vorgelegt: Einmal die Kalkulation, ob das Eigenkapital für die Mindest-Kapitalpuffer unter Berücksichtigung des Output-Floors genügt. Und einmal die Kalkulation, ob das Eigenkapital auch inklusive aller Extra-Kapitalpuffer reicht – aber ohne Output-Floor. Darauf ließ sich die EU-Kommission aber nicht ein.

Entsprechend verhalten fällt die Reaktion von Christian Ossig, Hauptgeschäftsführer des privaten Bankenverbands BdB, auf das Maßnahmenpaket aus: Ausgehend von dem, was in Brüssel zu hören sei, gingen die Vorschläge zur Umsetzung der Reform „zwar in die richtige Richtung“. Die Vorschläge seien „aber nicht ausreichend, um einen deutlichen Kapitalanstieg zu vermeiden“. 

Europäische Großbanken nutzten die Möglichkeiten der internen Modelle in den vergangenen Jahren intensiver als US-Banken, daher sind sie nun von den schärferen Regeln härter betroffen. Ossig warnt: „Mit einer solchen Umsetzung der Reform würde der dringend benötigte Finanzierungsrahmen für die Transformation der Wirtschaft und den europäischen Green Deal erheblich eingeschränkt.“

Strengere Vorgaben für Nicht-EU-Banken

Im Zuge des Brexits verschärft die EU-Kommission außerdem die Vorschriften für die Zweigstellen von „Drittstaaten-Banken“, also Nicht-EU-Instituten. Die EU-Einheiten solcher ausländischen Banken müssen künftig alle geltenden Kapitalvorschriften auch auf EU-Ebene einhalten. Liegt der Sitz eines Finanzinstituts also etwa in London oder New York, dann genügt es nicht, dass es auf Konzernebene mit genug Eigenkapital ausgestattet ist – auch sein EU-Ableger muss eigenständig kapitalisiert sein.

Die Regelung für solche Zweigstellen aus Drittstaaten sind im Zuge des Brexits notwendig geworden, da die Europa-Zentralen etwa großer amerikanischer und japanischer Institute bislang in London angesiedelt waren und in Kontinentaleuropa teilweise nur über Zweigstellen aktiv sind. Bislang gab es dazu keine verpflichtenden Vorgaben.

Der CSU-Europaparlamentarier Ferber begrüßt das: „Im Binnenmarkt müssen gleiche Wettbewerbsbedingungen herrschen. Wir können nicht akzeptieren, dass Drittstaaten-Banken de facto über unterkapitalisierte Briefkastenfirmen in der EU unterwegs sind“, sagte er. „Mindeststandards für Zweigstellen nichteuropäischer Banken sind auch aus Verbraucherschutzgründen längst überfällig.“

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