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Marktturbulenzen Finanzaufseher nehmen die Schattenbanken ins Visier

Hedgefonds und anderen Akteuren droht im Herbst eine härtere Regulierung. Die Marktturbulenzen in der Coronakrise haben Notenbanken misstrauisch gemacht.
13.08.2020 - 17:57 Uhr Kommentieren
Schattenbanken könnten die Stabilität im Finanzsystem gefährden. Quelle: Bloomberg
Die Skyline des New Yorker Finanzviertels

Schattenbanken könnten die Stabilität im Finanzsystem gefährden.

(Foto: Bloomberg)

New York/Frankfurt Als die Coronakrise im März auf den Finanzmärkten einschlug, blieb der US-Notenbank Federal Reserve (Fed) nichts anderes übrig, als wieder einmal in die Rolle des großen Retters zu schlüpfen. Egal ob US-Staatspapiere, hypothekenbesicherte Anleihen, Junkbonds oder Schuldverschreibungen von Unternehmen – die Fed stand als Käufer der letzten Instanz bereit, um die heftig schäumenden Wogen an den Finanzmärkten zu glätten und somit die Wirtschaft zu stützen.

Das bedeutete aber auch, dass die Fed Hedgefonds rettete, die sich mit riskanten Wetten auf US-Staatsanleihen verspekuliert hatten. Die Fonds hatten ihre Geschäfte mit Regierungsbonds mit einem besonders hohen Schuldenhebel finanziert und waren dadurch in Probleme geraten. Die Nöte der Hedgefonds sind ein wichtiger Teil des Problems, das Aufseher in Amerika und Europa derzeit umtreibt.

Anders als in der Finanzkrise sind dieses Mal nicht die Banken das Problem, dafür gerieten im Coronachaos die sogenannten Schattenbanken in den Fokus. Finanzakteure wie Hedgefonds, Geldmarktfonds oder Kreditfonds, die an den Märkten ein großes Rad drehen und bei vielen Geschäften eine ähnliche Rolle spielen wie die Banken, aber bei Weitem nicht so streng kontrolliert werden. Das soll sich jetzt nach dem Willen einflussreicher Notenbanker ändern. Bereits gegen Ende des Jahres könnten den Schattenbanken schärfere Vorschriften drohen.

Die Friktionen am Markt für US-Staatsanleihen im Frühjahr werteten viele Experten als ernstes Warnsignal. Mit einem Volumen von über 20 Billionen Dollar geht es um den größten und liquidesten Kapitalmarkt der Welt. Einen Markt, der normalerweise auch unter Stress reibungslos funktioniert – und der auch reibungslos funktionieren muss, weil er der Maßstab für eine Vielzahl von anderen Wertpapieren rund um den Globus ist.

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    Doch im März führte der Coronaschock zu so heftigen Preisausschlägen, dass viele Händler von einem dysfunktionalen Markt sprachen. „Wir werden alles tun, um die Wirtschaft zu stützen“, hatte Fed-Chef Jerome Powell im März unmissverständlich klargemacht.

    Auch wenn das bedeutete, dass die Währungshüter wenig regulierte Finanzakteure aus dem Reich der Schattenbanken retten mussten, die bewusst hohe Risiken eingehen und eigentlich auch die Konsequenzen dafür tragen sollten. Mitten in einer Krise sei eben nicht viel Zeit, sich über solche negativen Nebenwirkungen der Hilfsaktionen Gedanken zu machen, lautete damals das Credo der Fed.

    Gefährliche Vernetzung

    Nun jedoch haben sich die Märkte stabilisiert, und die Notenbanker haben mit der Detailanalyse der Marktturbulenzen aus dem Frühjahr begonnen. Hedgefonds und andere Schattenbanken sind dabei besonders in den Fokus gerückt. Bis zum Treffen der 20 größten Wirtschaftsmächte (G20) im kommenden November will Fed-Vize Randal Quarles, der federführend für das Thema Finanzregulierung zuständig ist, einen umfassenden Bericht vorlegen.

    Quarles ist auch Chef des Financial Stability Board (FSB), in dem die weltweit führenden Finanzaufseher und Notenbanker zusammengeschlossen sind. Besonders das Zusammenspiel zwischen Banken und Schattenbanken soll beleuchtet werden, schrieb Quarles im Juli an die anderen FSB-Mitglieder. Die Ergebnisse könnten dann zu neuen Regulierungen für den Sektor führen, der offiziell unter dem Namen Non Bank Financial Intermediaries läuft.

    Quarles warnt vor potenziellen Schwächen der Schattenbanken wie exzessive Verschuldung, enge Vernetzung untereinander und mit dem traditionellen Finanzsektor und der Tatsache, dass auf dem Höhepunkt der Corona-Turbulenzen in einigen Fällen Vermögenswerte eingefroren wurden, die eigentlich als hochliquide galten. Diese Faktoren hätten die Notenbanken zum Eingreifen gezwungen. „Solche Maßnahmen sollten aber nicht notwendig sein“, machte Quarles vor Kurzem klar.

    Auch die frühere US-Notenbank-Chefin Janet Yellen fordert für die Schattenbanken „ein neues Dodd-Frank“ und spielt damit auf die umfassende Bankenreform als Reaktion auf die Finanzkrise an, die unter dem Namen der beiden US-Politiker Chris Dodd und Barney Frank bekannt wurde. Das umfassende Regelwerk hatte die Kapitalanforderungen für die Banken massiv erhöht.

    Heute sind sich die meisten Experten einig, dass diese Reformen das Bankensystem deutlich sicherer gemacht haben und mit dazu beigetragen haben, dass die meisten Geldhäuser bislang vergleichsweise robust durch die Coronakrise gekommen sind. „Natürlich war die Verschärfung der Regulierung für uns alles andere als leicht zu verkraften, aber sie hat dazu beigetragen, dass wir mit ausreichend dicken Sicherheitspolstern in die Pandemie gingen und jetzt unsere volkswirtschaftliche Aufgabe erfüllen können“, meint ein deutscher Spitzenbanker.

    Das Schattenreich wächst

    Allerdings führte der Umbau des Finanzsystems auch dazu, dass eine Reihe von Aktivitäten aus dem hochregulierten Bankenmarkt zu den Schattenbanken abgewandert sind. Diese Akteure seien „in vielen Fällen systemisch relevant geworden“, mahnte vor Kurzem Agustin Carstens, Chef der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BiZ), daher müssten sie stärker reguliert werden. Nach den Daten des FSB ist das dem Schattenbankensektor zuzurechnende Vermögen von um die 60 Billionen Dollar 2008 innerhalb von zehn Jahren auf rund 115 Billionen Dollar gestiegen. Ende 2018 machte diese Summe rund 30 Prozent des gesamten globalen Finanzvermögens aus.

    Ein Bereich, der der BIZ Sorgen bereitet, sind Kredite an Unternehmen, die nicht von den Banken vergeben werden. Darlehen an kleinere und häufig riskantere Firmen durch Schattenbanken seien seit 2010 von 300 auf mittlerweile rund 800 Milliarden Dollar gewachsen, rechnet der Leiter der Wirtschafts- und Währungsabteilung der BIZ, Claudio Borio, vor. Das habe Firmen gerade in Krisen zwar zusätzliche Finanzierungskanäle eröffnet. Zugleich seien aber Risiken aus dem Bankensektor herausgewandert „hin zu weniger transparenten Ecken des Finanzsystems“.

    Die Marktturbulenzen im Frühjahr treiben nicht nur die Fed um, sondern auch die großen europäischen Zentralbanken. „Die Abhängigkeit von der Unterstützung der Notenbanken, um Funktionsstörungen in den Märkten zu beheben, deutet darauf hin, dass die Widerstandsfähigkeit des Systems unter Stress überprüft werden sollte“, heißt es in einem neuen Bericht der Bank of England zu den Schattenbanken. Es gebe Belege, dass in den vergangenen Jahren Finanzierungen aus dem Nicht-Banken-Sektor anfälliger für Liquiditätsschocks geworden seien. Dadurch wachse die Gefahr künftiger Verwerfungen, wenn die Regulierer nicht eingreifen würden.

    Die Bundesbank warnt in ihrem Monatsbericht aus dem vergangenen April ebenfalls, dass die Schattenbanken wegen der anhaltenden Phase ultratiefer Zinsen immer stärker auf riskantere Investments setzen.

    Bei einer neuen Version von Dodd-Frank für die Schattenbanken würde es dieses Mal nicht um dickere Eigenkapitalpolster gehen, sondern um die Sicherung der Liquidität. Bill Dudley, der frühere Chef der regionalen Notenbank in New York, hatte im Juni eine Art Liquiditätsversicherung ins Spiel gebracht. Ähnlich wie Banken für die Einlagensicherung zahlen, sollten auch Fonds und andere Spieler an den Märkten eine Gebühr an die Notenbank zahlen, um im Ernstfall Zugang zu deren Liquiditätsprogrammen zu bekommen.

    Im jüngsten Finanzstabilitätsbericht des Internationalen Währungsfonds aus dem Juni, stellen die beiden ehemaligen US-Notenbanker Tobias Adrian und Fabio Natalucci eine ähnliche Forderung auf. Auch sie wollen, dass die Schattenbanken ihre Liquiditätsrisiken nach strikteren Regeln managen und dabei auch neue Instrumente einsetzen.

    Radikale Vorschläge

    Dudley selbst nannte seinen Vorschlag im Gespräch mit dem Handelsblatt „ziemlich radikal“. Aber der Ex-Notenbanker hält solche einschneidenden Maßnahmen trotzdem für sinnvoll. „Investoren sollten nicht einfach kostenlos von der Fed gerettet werden“, argumentiert er – und dringt darauf, dass sich Regulierer frühzeitig mit der Frage beschäftigen, wie die Marktstrukturen verbessert werden können.

    Damit hat Dudley bei seinen früheren Kollegen offenbar Gehör gefunden. Die Fed kämpft genau wie andere Notenbanken schon länger mit dem sogenannten „Moral-Hazard-Problem“. In der Finanzkrise hatten Banken und Investoren darauf gewettet, dass die Regulierer die Banken schon nicht pleitegehen lassen würden. Dieses Mal sind es Hedgefonds und hochverschuldete Unternehmen, deren Anleihen die Fed kauft und die für die eingegangenen Risiken nicht die nötigen Konsequenzen tragen müssen.

    Damit sorge die Fed für noch mehr Risikofreude, warnt Dudley. Er fürchtet, dass die Fed in der nächsten Krise noch radikalere Maßnahmen einsetzen muss, bis ihr irgendwann keine effektiven Handlungsoptionen mehr übrig blieben.
    Die Notenbanker müssen, was das Timing angeht, die richtige Balance finden. Sie wollen nicht voreilig reagieren. Doch dürfen sie auch nicht zu lange warten, damit die Erinnerung an die dramatischen Tage vom März nicht zu sehr verblasst.

    Mehr: Realzinsen in den USA erreichen Rekordtief: Die Gefahr der Stagflation steigt.

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