Die Europäische Zentralbank wechselt ins Lager der Bargeldfreunde

Italien plant, die Obergrenze für Barzahlungen zu senken: Sie soll dort zunächst von 3000 auf 2000 Euro und dann weiter auf 1000 Euro herabgesetzt werden. Mersch lässt in dem Brief wenig Zweifel daran, dass die Stellungnahme der Notenbank ziemlich kritisch ausfallen wird.

Wenige Themen sind so emotional besetzt wie Bargeld. Noch immer finden in Deutschland drei Viertel aller Zahlungen im Laden bar statt. Auch im Euro-Raum ist es das beliebteste Zahlungsmittel.

Vor Kurzem versicherte Bundesbank-Präsident Jens Weidmann im Interview mit dem Handelsblatt, die Notenbank werde Bargeld zur Verfügung stellen, „solange die Bürgerinnen und Bürger das wünschen“. Trotz solcher Zusicherungen sorgt jeder Schritt für Kontroversen, der als Beschränkung von Bargeld aufgefasst werden kann. So zum Beispiel die Entscheidung der EZB im Jahr 2016, keine neuen 500-Euro-Scheine auszugeben. Das Gleiche gilt für Obergrenzen bei Barzahlungen.

Effektiv gegen Steuerhinterziehung?

Mersch drängt in seinem Brief an Italien darauf, dass die EZB bei den Plänen für eine schärfere Obergrenze „im Rahmen ihrer Zuständigkeiten angehört“ werden müsse – auch wenn das Gesetzgebungsverfahren „bereits fortgeschritten“ sei. Er führt sieben Gründe auf, warum die geplanten Beschränkungen und Strafen dem Status des Euro-Bargelds als gesetzliches Zahlungsmittel der Währungsunion widersprechen könnten. Sie alle laufen darauf hinaus, dass es ohne zwingende Begründung keine Einschränkung des Bargeld-Gebrauchs geben dürfe.

Unter anderem heißt es: „Direkte und indirekte Beschränkungen von Barzahlungen sollten verhältnismäßig zu den verfolgten Zielen sein und nicht stärker als erforderlich.“ Es gebe keinen Nachweis der Effektivität von Bargeldbeschränkungen für die Bekämpfung der Steuerhinterziehung. Als Vorteil von Banknoten nennt er unter anderem, dass sie unabhängig von technischer Infrastruktur funktionieren.

Ein Lieblingsargument von Befürwortern des Bargelds, nämlich dass es Anonymität bietet, nennt die EZB hingegen nicht. Befürworter verweisen gerne darauf, dass dadurch die Privatsphäre geschützt werde. Umgekehrt unterstellen Gegner, dass die Anonymität illegale Aktivitäten erleichtere. Hierzu legt sich die EZB auf keine Position fest.

Grundsätzlich gilt: Wenn aktuelle oder potenzielle Mitglieder des Euro-Raums Obergrenzen für Bargeld einführen wollen, müssen sie die EZB konsultieren. Immer wieder kommt es allerdings vor, dass Länder sich nicht daran halten. In diesem Fall kann die Notenbank der Regierung einen kritischen Brief schreiben. Eine direkte rechtliche Handhabe hat sie aber nicht. Theoretisch könnte die EU-Kommission das betroffene Land verklagen. Bisher ist das aber noch nie vorgekommen.

Unsichere Rechtsgrundlage

Rechtlich ist nicht ganz klar, inwieweit sich Barzahlungen einschränken lassen. Laut Artikel 128 im EU-Vertrag sind die von der EZB und den nationalen Notenbanken ausgegebenen Banknoten das einzige gesetzliche Zahlungsmittel im Euro-Raum. Dazu heißt es in einer Erläuterung zu einer EU-Verordnung von 1998, dass Beschränkungen möglich seien. In einer Empfehlung der EU-Kommission aus dem Jahr 2010 wiederum steht, das beziehe sich sich nur auf Ausnahmefälle. Erläuterungen und Empfehlungen sind kein bindendes EU-Recht, spielen aber eine Rolle bei der Rechtsauslegung.

Innerhalb des Euro-Raums prallen unterschiedliche Rechtsauffassungen aufeinander. So wird in Deutschland, den Niederlanden, Finnland und Irland das Prinzip der Vertragsfreiheit stark betont. Nach diesem Verständnis ist ein Verbot von größeren Barzahlungen schwer zu rechtfertigen.

Lange Zeit hat die EZB Pläne einzelner Länder für Bargeldobergrenzen kritiklos durchgewunken, oder sie wurde gar nicht erst gefragt und ignorierte das. Als 2011 der frühere EU-Kommissar Mario Monti als Chef einer technokratischen Übergangsregierung in Italien eine Barzahlungsobergrenze von 1000 Euro einführte, nahm die EZB dazu nicht Stellung. Die jetzt von Rom geplante Maßnahme soll diesen Zustand wiederherstellen, nachdem die danach amtierende Regierung Renzi die Obergrenze 2016 auf 3000 Euro angehoben hat.

Als Griechenland 2016 eine Obergrenze von nur 500 Euro für Zahlungen von Privatleuten in Geschäften und weitere drastische Maßnahmen gegen die Bargeldnutzung einführte, äußerte sich die EZB nicht öffentlich dazu, obwohl ihr die Maßnahmen kaum entgangen sein dürften. Die von Finanzhilfen abhängige griechische Regierung musste damals alle finanzrelevanten Vorhaben von einer Troika aus EZB, EU-Kommission und Internationalem Währungsfonds genehmigen lassen.

Auch die in den Medien breit berichtete Senkung der Bargeldobergrenze auf 1000 Euro in Frankreich im Jahr 2015 ließ die EZB-unkommentiert. Und als 2016 der Vorschlag kam, den 500-Euro-Schein abzuschaffen, um Schattenwirtschaft und Terrorfinanzierung zu erschweren, schloss sich der EZB-Rat dem sehr schnell an.

2017 brachte die Änderung

In den Fällen, wo sich die EZB geäußert hat, fiel ihr Urteil früher positiv aus. Als Litauen 2014 eine Obergrenze von umgerechnet etwa 2900 Euro einführte, deutete sie in ihrer Stellungnahme sogar an, dass ihr die Ausnahmen von dieser Beschränkung zu umfangreich seien. Auch mit Obergrenzen von 5000 Euro in der Slowakei und 2500 Euro in Spanien, beide 2012 eingeführt, hatte die EZB kein Problem.

Aber seit dem Jahr 2017 hat sich der Ton der Stellungnahmen deutlich verändert. So kritisierte die EZB zum Beispiel 2017 die portugiesische Regierung, als diese Strafen für hohe Barzahlungen einführen wollte. Tatsächlich hat die Regierung daraufhin die Strafen etwas abgeschwächt. Gleichzeitig senkte das Land aber die Obergrenze für Barzahlungen von Ausländern sogar noch stärker als ursprünglich geplant.

Ein anderes Beispiel ist Griechenland. Als die Regierung dort 2019 einige der Anti-Bargeld-Maßnahmen verschärfen wollte, fing sie sich eine scharfe Rüge von der EZB ein. Die schon geltende Bargeldobergrenze von 500 Euro sei deutlich zu niedrig, und die geplanten verschärften Steuerstrafen für starke Bargeldnutzung widersprächen dem Status des Bargelds als gesetzliches Zahlungsmittel, schrieb die EZB.

Ebenfalls im vergangenen Jahr äußerte sich die EZB sehr kritisch zu Plänen der spanischen Regierungsparteien, die Barzahlungsobergrenze auf 1000 Euro zu senken.

Neue Richtlinie gegen Geldwäsche

Wie lässt sich der schärfere Ton der EZB gegenüber Bargeldobergrenzen erklären? Die Notenbank selbst wollte auf Anfrage keine Stellungnahme dazu abgeben. Zeitlich fällt der veränderte Tonfall der EZB mit einer neuen Geldwäscherichtlinie der EU-Kommission zusammen, die ebenfalls im Jahr 2017 verabschiedet wurde. Darin wird eine Obergrenze von 10.000 Euro für anonyme Barzahlungen definiert.

Dadurch gibt es seither einen europaweiten Richtwert, mit dem sich nationale Regelungen vergleichen lassen - und der liegt relativ hoch. Möglicherweise beeinflusst das die Diskussion - letztlich verträgt sich die Vielzahl der nationalen Regelungen im Euro-Raum ja auch schlecht mit der Idee einer einheitlichen Währung.

Nicht nur beim Bargeld, auch bei kleinen Münzen gibt es im Euro-Raum Unterschiede. So haben einige Länder wie Irland und die Niederlande freiwillige Regeln eingeführt, wonach Barzahlungen auf ein Vielfaches von Fünf-Cent gerundet werden sollen. Ziel dabei ist es, die Ein- und Zwei-Cent Münzen zurückzudrängen.

Andere Länder wie Belgien haben sogar eine entsprechende Pflicht eingeführt. Sie nennen dafür unter anderem wirtschaftliche Gründe. So sind die Kleinstmünzen in der Produktion teurer als ihr Nennwert.

Zudem verbrauchen sie Rohstoffe und machen Barzahlungen durch die Lagerkosten letztlich auch teurer. Länder wie Italien produzieren Kleinstmünzen schon gar nicht mehr. Anders als bei Bargeldobergrenzen hat sich die EZB dazu aber bisher nicht positioniert.

Mehr: Die EZB-Chefin Christine Lagarde kündigt eine Überarbeitung der Notenbank-Strategie an. Ihre persönliche Meinung lässt sie aber nur in wenigen Punkten anklingen.