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Bundesverfassungsgericht Bankenunion ist rechtens – Bedenken gegen EZB-Anleihekäufe

Die deutschen Verfassungsrichter segnen zwar die EU-Bankenunion ab. Aber sie melden deutliche Bedenken gegen die Anleihekäufe der Europäischen Zentralbank an.
Update: 30.07.2019 - 18:00 Uhr Kommentieren
Über die umstrittenen Anleihekäufe der EZB entscheiden sie erst in ein paar Wochen. Quelle: dpa
Verfassungsrichter

Über die umstrittenen Anleihekäufe der EZB entscheiden sie erst in ein paar Wochen.

(Foto: dpa)

Frankfurt Eigentlich hatte der Tag für Mario Draghi, den Präsidenten der Europäischen Zentralbank (EZB), nicht schlecht begonnen. In einem mit Spannung erwarteten Urteil entschied das Bundesverfassungsgericht, dass die Aufsicht der EZB über die großen Banken in der Euro-Zone und die Schaffung einer europäischen Behörde für die Abwicklung maroder Institute mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Das Bundesverfassungsgericht wies damit zwei Verfassungsbeschwerden gegen die europäische Bankenunion ab.

Doch nur wenige Stunden später, am Dienstagnachmittag, begannen die Verfassungsrichter ihre Verhandlung in einem zweiten Fall. Dieses Mal ging es um die billionenschweren Anleihekäufe der EZB – und Draghi wird überhaupt nicht gefallen haben, was Verfassungsgerichtspräsident Andreas Voßkuhle zu sagen hatte. Nach Auffassung seines Senats sprächen „gewichtige Gründe“ für die Rechtsansicht der Kläger, machte Voßkuhle klar.

Damit bekräftigte er die Bedenken jener Verfassungsrichter, die bereits im Sommer 2017 ernste Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Kaufprogramme der Notenbank geäußert hatten. Die Juristen hegen den Verdacht, dass die Notenbank mit ihren Anleihekäufen das Verbot der Staatsfinanzierung unterläuft. Außerdem überspannt sie möglicherweise ihr Mandat, indem sie mehr wirtschafts- als währungspolitisch agiert. Das ist in der EU aber den nationalen Regierungen vorbehalten.

Kritik an Europa-Richtern

Verhandelt wird aktuell über vier Verfassungsbeschwerden. Unter den Klägern ist der Berliner Finanzwissenschaftler Markus Kerber, außerdem der frühere CSU-Vize Peter Gauweiler und AfD-Mitbegründer Bernd Lucke. Sie sehen sich als Wähler und Steuerzahler in ihren Mitbestimmungsrechten verletzt.

Das Karlsruher Gericht hatte den Fall an den Europäischen Gerichtshof (EuGH) weitergeleitet und in seiner Stellungnahme dargelegt, wo überall es im Fall der Anleiheankäufe Schwierigkeiten sieht. Davon unbeeindruckt urteilten die Luxemburger Richter im Dezember 2018, dass die Käufe rechtens seien.

Bundesverfassungsgericht erklärt Bankenaufsicht durch die EZB für verfassungsgemäß

Die deutschen Kläger wollen diesen Spruch nicht akzeptieren: „Der EuGH hat hier keinen guten Dienst erwiesen“, sagte Christoph Degenhart, der mehrere Beschwerdeführer vertritt. Das Recht auf Demokratie drohe zwischen den Institutionen zerrieben zu werden. Die EZB nehme eine Rolle ein, für die sie kein Mandat habe. Sie betreibe eine nicht erlaubte monetäre Staatsfinanzierung.

Die spannende Frage ist nun, ob das Bundesverfassungsgericht das Urteil auf europäischer Ebene so hinnimmt. In der Tendenz haben sich die deutschen Richter zwar mehr und mehr zurückgenommen. In gravierenden Fällen behalten sie sich aber ein Einschreiten vor. Die Verhandlung über das umstrittene Anleihekaufprogramm wird am Mittwoch fortgesetzt, ein Urteil wird allerdings frühestens in einigen Wochen erwartet.

Es sei nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, seine Auslegung an die Stelle derjenigen des EuGH zu setzen, machte Voßkuhle klar. Die Bindungskraft einer Luxemburger Entscheidung entfalle nur, wenn diese „schlechterdings nicht mehr nachvollziehbar“ und daher „objektiv willkürlich“ sei.

Friedrich Heinemann vom Forschungsinstitut ZEW hält trotz dieser Aussagen eine „Überraschung oder gar einen Paukenschlag“ bei der Verhandlung für nicht ausgeschlossen. „Im Vergleich zum Vorlagebeschluss aus Karlsruhe sind die Richter des EuGH mit ihrem positiven Votum zugunsten der EZB in ihren Argumenten weitgehend an der Oberfläche geblieben und haben sich die EZB-Sicht erstaunlich unkritisch zu eigen gemacht“, meint Heinemann.

Aus Karlsruhe sei mit deutlich mehr Detailarbeit und Einspruch zu rechnen. Wahrscheinlich sei, dass das Bundesverfassungsgericht den Wertpapierkäufen engere Grenzen zieht, die zumindest die Deutsche Bundesbank bei ihrer Beteiligung beachten müsse. Im äußersten Fall könnten die Richter eine deutsche Beteiligung an den Anleihekäufen ganz untersagen und Bundesregierung und Bundestag verpflichten, auf eine Beendigung hinzuwirken.

Zur Ankurbelung von Inflation und Konjunktur hat die EZB seit März 2015 Staatsanleihen und andere Wertpapiere im Volumen von rund 2,6 Billionen Euro erworben. Seit Januar 2019 wird dafür kein frisches Geld mehr ausgegeben. Die Mittel aus auslaufenden Staats- und Unternehmenspapieren investiert die Notenbank aber wieder.

Volkswirte rechnen mit Zinssenkung

Außerdem hat die EZB in den vergangenen Wochen eine geldpolitische Kehrtwende eingeleitet. Statt der eigentlich geplanten strikteren Politik steht nun wegen der notorisch zu niedrigen Inflation, die nach wie vor weit vom Stabilitätsziel der EZB von nahe zwei Prozent entfernt ist, eine weitere Lockerung im Raum. Bei der jüngsten Sitzung der Notenbank hatte Draghi angekündigt, dass die EZB „alle ihre Instrumente“ gegebenenfalls anpassen wird, um das Inflationsziel zu erreichen.

Volkswirte fühlten sich an die „Whatever it takes“-Rede des Notenbankers erinnert, in der er im Sommer 2012 ankündigte, die EZB werde alles Notwendige tun, um den Euro zusammenzuhalten. Nach der jüngsten Sitzung der Zentralbank rechnet die Mehrheit der Volkswirte mit einer Zinssenkung im September und schließt neue Staatsanleihekäufe nicht aus.

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Auch wenn die Richter mit ihrer morgendlichen Entscheidung zur Bankenunion die Rolle der EZB bei der Aufsicht über die größten Geldhäuser in der Euro-Zone absegneten: Sie machten auch in diesem Fall klar, dass das Konstrukt gerade noch zulässig ist. „Die Regelungen schöpfen den vorgegebenen Rechtsrahmen sehr weitgehend aus, überschreiten ihn aber nicht in einer aus Sicht des Grundgesetzes relevanten Form“, betonte Voßkuhle bei der Urteilsverkündung.

Dirk Bliesener von der Kanzlei Hengeler Mueller bezeichnet den Spruch zwar grundsätzlich als „integrationsfreundlich“, weil die Richter die Führung der EZB bei der Bankenaufsicht bestätigt haben. Der Anwalt glaubt aber, dass Voßkuhle und seine Kollegen „offenbar eine rote Linie gezogen und klargemacht haben, dass eine noch stärkere Zentralisierung der Aufsicht bei einer unabhängigen und nur beschränkt kontrollierten Institution wie der EZB gegen das Demokratieprinzip verstoßen könnte“.

Mit der Bankenunion wollten Europas Politiker die Währungsunion gegen eine neue Finanzkrise wappnen. Deshalb werden seit Herbst 2014 die großen Banken im Währungsraum von der EZB kontrolliert. In Deutschland sind es 21 sogenannte systemrelevante Kreditinstitute, darunter die Deutsche Bank und die Commerzbank. Für die rund 1400 kleineren deutschen Institute bleiben die heimische Finanzaufsicht Bafin und die Bundesbank zuständig.

Zweite Säule der Bankenunion ist ein gemeinsamer Fonds, der in Schieflage geratene europäische Geldhäuser notfalls zügig abwickeln soll, ohne den Steuerzahler zu belasten. Der Krisenfonds wird vom „Single Resolution Board“ unter der Leitung der Deutschen Elke König verwaltet. Gefüllt wird der Fonds von den Banken. Derzeit summieren sich die Mittel auf 33 Milliarden Euro, bis 2024 sollen schätzungsweise 55 Milliarden Euro zusammenkommen.

Rechtsrahmen ausgeschöpft

Die Kläger, zu denen auch in diesem Fall der Finanzwissenschaftler Kerber gehört, halten beide Säulen der Bankenunion für verfassungswidrig. Deutschland übernehme unkontrollierbare Haftungsrisiken für den Bundeshaushalt, habe aber potenziell nichts mehr zu sagen. Für die Übertragung derart weitreichender Kompetenzen gebe es keine rechtliche Grundlage, argumentiert Kerber.

Das sehen die Verfassungsrichter anders – auch wenn sie sehr genau hingeschaut haben. Für die Entscheidung pro Bankenunion seien „ebenso komplexe wie grundsätzliche Überlegungen zur europäischen Kompetenzordnung“ verantwortlich, betonte Voßkuhle. „Nach eingehender Prüfung“ sei ausschlaggebend gewesen, dass die Aufsicht über die Kreditinstitute in der Euro-Zone nicht vollständig auf die EZB übertragen worden sei.

Gegen die umfassenden Kompetenzen des Single Resolution Boards hegen die Karlsruher Richter zwar Bedenken, sie sehen aber keine grundsätzliche Kompetenzüberschreitung, sofern die Regelungen strikt beachtet würden. Die Bundesregierung äußerte sich positiv zur Karlsruher Entscheidung: „Das Urteil bestätigt die Rechtsauffassung der Bundesregierung“, betonte Finanzstaatssekretär Jörg Kukies (SPD).

Bei der letzten Finanzkrise hätten die deutschen Steuerzahler 60 Milliarden Euro gezahlt, weil es kein einheitliches Abwicklungsregime gegeben habe. Das habe sich mit der Bankenunion geändert. „Durch die einheitliche Beaufsichtigung ist das jetzt wesentlich besser.“ Ähnlich beurteilt die finanzpolitische Sprecherin von CDU/CSU im Bundestag, Antje Tillmann, die Situation.

Bei ihrer Zustimmung zu beiden Elementen der Bankenunion hätten Bundesregierung und Bundestag im Rahmen ihrer Kompetenzen gehandelt. „Insbesondere stellt das Gericht fest, dass die Haushaltsverantwortung des Deutschen Bundestags nicht unzulässig eingeschränkt wurde“, betont Tillmann.

Auch der für Bankenaufsicht zuständige Bundesbank-Vorstand Joachim Wuermeling begrüßte das Urteil: „Wir sehen es positiv, dass der europäische Fortschritt in Form der einheitlichen Bankenaufsicht in Deutschland verfassungsrechtlich abgesichert ist“, sagte Wuermeling dem Handelsblatt.

Sehr wichtig ist ihm aber auch der Verweis der Verfassungsrichter auf die umfassenden Kompetenzen, die bei den nationalen Behörden bleiben. „Auch wir legen großen Wert darauf, dass die Hauptverantwortung für die Beaufsichtigung der kleinen und mittelgroßen Banken bei den nationalen Behörden, also in Deutschland bei der Bafin und der Bundesbank, verbleibt“, betonte Wuermeling.

Mehr: Die Krisenprävention in der Euro-Zone steht noch auf einem schwachen Fundament. Wenn sich daran nichts ändert besteht erhöhte Einsturzgefahr.

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