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Essay In der Euro-Zone ist Solidarität fehl am Platze

Die Länder der Euro-Zone sollten nicht versuchen, verschuldeten Mitgliedstaaten Probleme abzunehmen, meint Jürgen von Hagen. Denn wer heute für Finanzhilfen an Griechenland oder Irland eintrete, werde morgen anderen Ländern in ähnlichen Krisensituationen entsprechende Hilfen nicht verweigern können, schreibt der Professor am Institut für internationale Wirtschaftspolitik der Universität Bonn in einem Gastbeitrag für das Handelsblatt.
  • Jürgen von Hagen (Institut für internationale Wirtschaftspolitik), Universität Bonn ()
Falsch verstandene Solidarität könnte die Stabilität der gemeinsamen Währung gefährden. Quelle: dpa

Falsch verstandene Solidarität könnte die Stabilität der gemeinsamen Währung gefährden.

(Foto: dpa)

Im Sommer 2003 erschütterte ein politisches Beben die achtgrößte Volkswirtschaft der Welt. Jahre der Misswirtschaft durch die Regierung und rasch wachsender Staatsausgaben und eine länger als erwartet anhaltende Rezession hatten zu einem finanzpolitischen Notstand geführt. Der Haushaltsplan der Regierung für das folgende Jahr wies einen Fehlbetrag von fast 40 Prozent der gesamten erwarteten Steuereinnahmen aus.

Dieses gewaltige Haushaltsloch sollte nach den Plänen der Regierung zu 50 Prozent durch Ausgabenkürzungen in fast allen Politikbereichen, durch eine Kreditaufnahme in Höhe von rund elf Prozent der erwarteten Steuereinnahmen sowie durch die Erhöhung von Steuern und Abgaben geschlossen werden. Im Juli 2003 stuften Ratingagenturen Anleihen der Regierung von A auf BBB herab, die damit nur knapp über dem Status von "Junk Bonds" lagen; die Kreditwürdigkeit ähnelte damit der mancher Entwicklungsländer. Die Krise der Staatsfinanzen und der Zorn über die drastischen Sparmaßnahmen führten zu einer Revolte der Wähler gegen die amtierende Regierung, die in einer spektakulären, vorzeitigen Absetzung des Regierungschefs gipfelte. Sein Sturz war der politische Preis für mangelnde finanzpolitische Disziplin.

Die Rede ist von Kalifornien: Der US-Bundesstaat kann ein Beispiel geben für verschuldete EU-Staaten. Sein Gouverneur, der Demokrat Gray Davis, wurde nur knapp ein Jahr nach seiner Wiederwahl im November 2002 durch einen "Recall" abgesetzt. Die Haushaltskrise, die zu seinem Sturz führte, war nicht zuletzt Folge der Tatsache, dass der Gouverneur vor den Wahlen im Jahr 2002 größere Sparmaßnahmen vermieden hatte. Stattdessen hatte er das Haushaltsloch durch einmalige Maßnahmen notdürftig gestopft und das Defizit teilweise in das Jahr 2003 verlagert. Dadurch war der Fehlbetrag im folgenden Budgetjahr umso größer - und harte Kürzungen bei den öffentlichen Ausgaben waren nicht länger zu vermeiden.

So informierte die Regierung rund 12 000 Arbeiter und Angestellte des öffentlichen Dienstes, darunter einige Tausend Lehrer, dass sie ihre Entlassung und die Streichung ihrer Stellen plane. Massive Gehaltskürzungen im öffentlichen Dienst einschließlich der Schulen, Universitäten und im Gesundheitswesen waren Teil der Notmaßnahmen, um die Budgetkrise zu bewältigen, ebenso wie drastische Kürzungen der Sozialausgaben. Aufgrund der Kürzungen bei den Bildungsausgaben mussten die Universitäten und andere Einrichtungen ihre Studiengebühren erhöhen und Bewerber abweisen, die aufgrund ihrer Qualifikation einen Studienplatz erhalten hätten. Im Gesundheitswesen wurden die Zahlungen der staatlichen Kassen an Ärzte und für Medikamente gesenkt und staatliche Zuschüsse für diverse medizinische Behandlungen gestrichen. Darüber hinaus war es offensichtlich, dass drastische Steuererhöhungen unvermeidlich waren. Vor allem die Erhöhung indirekter Steuern traf dabei die ärmeren Schichten der Bevölkerung besonders hart.

Die kalifornische Verfassung erlaubt den Wählern in einem Volksentscheid die Absetzung des amtierenden und die gleichzeitige Wahl eines neuen Regierungschefs. Die dafür erforderliche Petition wurde im März 2003 bei der Regierung eingereicht. Schon im Sommer war die für einen Volksentscheid erforderliche Mindestzahl von Wählerunterschriften erreicht. Daraufhin wurde der Volksentscheid für Anfang Oktober angesetzt. Ein kurzer, aber heftiger Wahlkampf begann, der sich thematisch völlig auf die Haushaltspolitik der Regierung und Strategien zur Überwindung der Krise konzentrierte. Mangels genügend starker Kandidaten in einem relativ breiten Bewerberfeld sah es zunächst recht günstig für Gray aus. Das änderte sich schlagartig, als Anfang August mit Arnold Schwarzenegger ein zwar politisch unerfahrener, aber sehr populärer Kandidat seine Bewerbung ankündigte. Am 7. Oktober wurde Davis mit 55,5 Prozent der Stimmen abgewählt. Ein außergewöhnliches Ereignis: Es war das erste Mal in der kalifornischen Geschichte und das erste Mal seit 1921 in der Geschichte der USA überhaupt, dass ein Gouverneur auf diese Weise aus seinem Amt entfernt wurde.

Kalifornien war nicht der einzige Staat der USA, dessen Regierung im Jahr 2003 in finanziellen Schwierigkeiten steckte, aber er ist wirtschaftlich der größte Staat. Dennoch kam niemand in den USA darauf, angesichts dieser Schwierigkeiten einzelner Staaten eine Krise des amerikanischen Dollars zu vermuten oder nach finanziellem Beistand durch die amerikanische Bundesregierung zu rufen. Aus gutem historischem Grund: Seit den 1830er-Jahren haben einzelne Staaten der USA immer wieder Haushaltskrisen erlebt, ohne dass die Bundesregierung ihnen finanziell ausgeholfen hätte und ohne dass dies den Dollar als Währung geschwächt hätte. Im Gegenteil: Das Prinzip, dass jeder Staat für seine Ausgaben und seine Schulden selbst verantwortlich ist, gehört zu den ehernen Grundsätzen der USA. Es ist ein Grundpfeiler der Stabilität der amerikanischen Währung.

Genau an diesem Punkt wird die kalifornische Haushaltskrise interessant für die aktuellen finanzpolitischen Entwicklungen in der Europäischen Währungsunion. Hier sind es vor allem kleinere Mitgliedstaaten wie Griechenland und Irland, deren Regierungen derzeit vor schweren Haushaltsproblemen und damit vor der Notwendigkeit stehen, Ausgaben zu kürzen und Steuern zu erhöhen. Griechische Staatsschulden wurden inzwischen auf die Ratingnote A1 herabgestuft, und die Anleihemärkte verlangen eine Risikoprämie von über 250 Basispunkten (2,5 Prozentpunkte) für zehnjährige Anleihen Griechenlands im Vergleich zu Anleihen der Bundesrepublik. Auch Irland, Österreich und Italien zahlen inzwischen erhebliche Prämien auf ihre Staatsschuld. Das reflektiert die Erwartung der Investoren, dass die Regierungen in Zahlungsverzug geraten könnten. In den USA reichte übrigens im Februar die Spannbreite der Ratings von Anleihen einzelner Staaten von AAA bis A. Für einen großen Währungsraum ist eine solche Differenzierung nicht ungewöhnlich.

Droht der Euro-Raum angesichts dieser Haushaltskrisen zu zerfallen? Die Antwort ist Nein! Die größte Gefahr für den Zusammenhalt des Euro-Raums besteht in dem Verlust der Stabilität der gemeinsamen Währung. Diese leidet nun aber prinzipiell ebenso wenig unter der Haushaltskrise eines Mitgliedstaates wie die Stabilität des Dollars unter der Haushaltskrise eines Staates der USA. Das wäre völlig anders, wenn die Europäische Zentralbank (EZB) nicht so politisch unabhängig wäre, wie sie es nach dem Europäischen Vertrag ist.

Eine politisch abhängige und schwache Zentralbank würde Regierungen im Falle einer Haushaltskrise beistehen und ihre Defizite durch Geldschöpfung finanzieren. Die Folge wäre ein Anstieg der Inflation. Genau dies ist aber der EZB verboten, so dass von dieser Seite nichts zu befürchten ist. Aber besteht nicht die Gefahr, dass Länder, die von einer Haushaltskrise betroffen sind, aus der Währungsunion ausscheren und dadurch deren Zerfall bewirken? Auch hier ist die Antwort eindeutig Nein. Um die Währungsunion zu verlassen, müsste ein Land seine nationale Währung wieder einführen. Geschieht das mit der Absicht, hohe Haushaltsdefizite durch Geldschöpfung finanzieren zu können, so wird die neue Währung unmittelbar unter hohen Inflationserwartungen leiden und gegenüber dem Euro und anderen internationalen Währungen massiv abwerten. Internationale Anleger würden fluchtartig ihr Kapital abziehen. Zu der Haushaltskrise würde sich dann eine hohe Inflation gesellen und, in dem Maße, in dem die Banken des Landes gegenüber dem Ausland verschuldet sind, eine Bankenkrise. Die Vergangenheit hat gezeigt, dass gerade in kleinen, offenen Volkswirtschaften mit eigenen Währungen Krisen der Staatsfinanzen meist mit Währungs- und Bankenkrisen einhergehen, die den volkswirtschaftlichen Schaden erheblich vergrößern.

Gerade in einer Haushaltskrise haben also die betroffenen Regierungen keinerlei Anreiz, die Währungsunion zu verlassen. Im Gegenteil, die von der Währungsunion ausgehende monetäre Stabilität ist gerade unter diesen Umständen besonders wertvoll. Gewiss würden die betroffenen Regierungen bei ihren Partnern in der Währungsunion um Hilfe nachsuchen und aus ihrer Unzufriedenheit keinen Hehl machen, wenn solche Hilfe verweigert wird. Aus diesem Grund aus der Währungsunion auszutreten wäre jedoch wirtschaftspolitischer Selbstmord.

Man könnte einwenden, dass die Herabstufung etwa der griechischen Staatsschuld zu einer Bankenkrise in diesem Land führen könnte, weil griechische Banken, die große Mengen dieser Anleihen halten, Probleme in ihrer Liquiditätsbeschaffung bekommen könnten. Eine solche Krise könnte dann auf die gesamte Europäische Währungsunion überschwappen.

Auch dies ist aber angesichts der Bereitschaft der EZB, Wertpapiere mit einem Kreditrating bis zu BBB als Sicherheiten für Zentralbankkredite zu akzeptieren, unwahrscheinlich. Den Aufpreis, den die EZB für Papiere mit niedrigem Rating verlangt, bekommen die Banken in der bereits erwähnten Zinsprämie gegenüber Papieren mit bestem Rating vergütet. Gleichzeitig profitieren die Banken in den betroffenen Ländern von der Tatsache, dass aufgrund der weiterhin geringen Inflationsrate im gesamten Euro-Raum die Refinanzierungszinsen der EZB niedrig bleiben.

Auch die manchmal beschworene Gefahr einer Kettenreaktion im Euro-Raum, in der internationale Investoren sich zuerst aus dem Markt für griechische Anleihen zurückziehen würden und dann aus den Anleihemärkten anderer, kleiner Mitgliedstaaten der Währungsunion, erscheint unwahrscheinlich. Die Unterschiede in den Zinsen auf Staatsanleihen in der Währungsunion zeigen ja gerade, dass die Märkte die unterschiedliche Qualität der Finanzpolitik in den einzelnen Ländern jeweils für sich beurteilen und bewerten. Fatal wäre ein Markteingriff, der solche Differenzierung verhindert, wie die Ausgabe eines gemeinsamen Eurobonds aller Mitgliedstaaten der EWU. Sie würde die Transparenz des Marktes verringern und könnte im Ernstfall zu einer Flucht der Anleger aus Eurobonds führen, die dann alle Staaten treffen würde, auch die, deren Finanzpolitik solide ist.

Es gibt also keinen Grund anzunehmen, dass Haushaltskrisen in einzelnen Mitgliedstaaten die Stabilität der Europäischen Währungsunion und des Euros bedrohen würden. Folglich gibt es auch keinen vernünftigen wirtschaftlichen Grund, dass Länder mit soliden öffentlichen Finanzen nun Regierungen, die sich in einer Haushaltskrise befinden, finanziellen Beistand leisten sollten. Natürlich würden die betroffenen Regierungen sich über ein solches Geschenk ausländischer Steuerzahler freuen. Ein Nutzen für die Letzteren ist aber nicht erkennbar. Und warum die Mitgliedstaaten der Währungsunion gezwungen sein sollten, Regierungen, die Probleme haben, ihre Staatsschuld zu refinanzieren, finanziell beizustehen, wie Finanzminister Peer Steinbrück behauptet, ist ökonomisch nicht einzusehen.

Umso verwunderlicher ist es, dass sich in den letzten Wochen zunehmend die Bereitschaft einzelner Regierungen von Mitgliedstaaten der EWU abzeichnet, genau das zu tun. Das Schlagwort von der in einer Währungsunion vermeintlich gebotenen Solidarität ist dabei besonders unter deutschen Politikern populär. Offenbar sucht man in Berlin bereits nach Wegen, wie die "No Bail-out"-Klausel des Europäischen Vertrags umgangen werden kann.

Wenn es hier nur darum ginge, den Bürgern der von Haushaltskrisen betroffenen Länder Steuergeschenke zu machen, so könnte man die Entscheidung darüber getrost jeder einzelnen Regierung überlassen. Sie wird es gegenüber ihren Wählern verantworten müssen. Es geht aber um mehr: Es ist nämlich gerade die falsch verstandene Solidarität, die die Stabilität der gemeinsamen Währung und den Zusammenhalt des Euro-Raums gefährdet.

Wer heute für Finanzhilfen an Griechenland oder Irland eintritt, wird morgen anderen Ländern in ähnlichen Krisensituationen entsprechende Hilfen nicht verweigern können. Dadurch entsteht in der Währungsunion die Erwartungshaltung, dass die Gemeinschaft für den Mangel an finanzpolitischer Disziplin ihrer Mitglieder haftet. Wenn sich diese Erwartung unter den Politikern in den Mitgliedstaaten durchsetzt, wird am Ende auch die Unabhängigkeit der EZB nicht ausreichen, den Inflationsdruck, der von einer ausufernden Staatsverschuldung ausgeht, einzudämmen.

Jede Haushaltskrise erfordert von der Regierung Maßnahmen, die politisch unattraktiv sind, sei es die Kürzung von Sozialleistungen, die Streichung von Stellen im öffentlichen Dienst oder Steuererhöhungen. Politiker, die wiedergewählt werden wollen, haben darum guten Grund, umsichtig zu wirtschaften und Haushaltskrisen zu vermeiden. Politiker, die erwarten können, dass andere Regierungen ihnen im Fall einer Haushaltskrise finanziellen Beistand leisten, werden dies zum Anlass nehmen, mit weniger Disziplin zu wirtschaften, da sie im Fall einer Krise weniger schmerzliche Anpassungsmaßnahmen ergreifen müssen und ihre Wiederwahl weniger stark gefährden. Erwartete Solidarität vermindert daher den Anreiz zu finanzpolitischer Disziplin und verstärkt die Neigung, jeden Anstieg der Steuereinnahmen mit einem Anstieg der Ausgaben zu beantworten; genau das war die Wurzel der kalifornischen Haushaltskrise im Jahr 2003. Das Ergebnis ist eine Finanzpolitik, die stets hart am Rand ihrer Möglichkeiten operiert und gegenüber unvorhergesehenen Rezessionen anfällig wird.

Man mag einwenden, dass sich solche Fehlanreize vermeiden lassen, wenn man die Finanzpolitik der Mitgliedstaaten der Währungsunion überwacht. Die Erfahrungen mit dem Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt und dem Verfahren bei übermäßigen Defiziten lassen aber nicht erwarten, dass eine solche Überwachung hilft, Finanzkrisen zu vermeiden. Das sieht man schon daran, dass die Ursache der aktuellen Haushaltsprobleme einiger Mitgliedstaaten der Währungsunion darin liegt, dass sie, ganz wie die Regierung von Gray Davis, in Zeiten guter Konjunktur sprudelnde Steuereinnahmen sofort ausgegeben haben, statt Vorsorge für schlechtere Zeiten zu treffen. Die Möglichkeiten der Gemeinschaft, nationale Regierungen in guten Zeiten für mangelnde Haushaltsdisziplin zu sanktionieren, sind schlicht zu schwach. Schließlich: Wie soll denn ein deutscher Finanzminister, dem es nicht einmal im eigenen Land gelingt, in guten Zeiten den Haushalt krisenfest zu machen, solche Disziplin in Griechenland durchsetzen?

Der beste Schutz gegen mangelnde finanzpolitische Disziplin ist daher das Interesse der nationalen Wähler an einer langfristig stabilen Haushaltspolitik. Das Beispiel Kaliforniens zeigt, dass die Wähler in der Lage sind, die Fehler einer Regierung zu erkennen und durch Abwahl zu sanktionieren.

In einigen europäischen Ländern entlädt sich der Zorn der Wähler gegen die Folgen mangelnder Haushaltsdisziplin derzeit nicht zuletzt in Massendemonstrationen gegen Ausgabenkürzungen und Abgabenerhöhungen. Es ist verständlich, dass die Bilder davon bei den Politikern und Bürgern anderer Staaten der Währungsunion Unbehagen auslösen. Ein Grund zur Sorge um die Stabilität der gemeinsamen Währung und zur Hilfeleistung an die betroffenen Regierungen sind sie nicht.

Im Gegenteil: Auch in dieser Beziehung wäre finanzielle Solidarität zwischen den Regierungen in der Währungsunion kontraproduktiv. Sie würde finanziell undisziplinierten Politikern erlauben, den wahren Zustand der öffentlichen Finanzen zu verschleiern und Konsolidierungsmaßnahmen, die ihre Wiederwahl gefährden könnten, zu vermeiden. Damit verringert sie den politischen Preis schlechter Finanzpolitik und verhindert, dass sich das Interesse der Wähler durchsetzen kann.

Falsch verstandene Solidarität untergräbt die Stabilität der gemeinsamen Währung und damit den Zusammenhalt der Europäischen Währungsunion. Wer den Euro erhalten will, muss ihn davor schützen.

Jürgen von Hagen ist Direktor des Instituts für internationale Wirtschaftspolitik an der Universität Bonn.

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