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Gastkommentar Bei der globalen Mindeststeuer steckt der Teufel im Detail

Das zuletzt vor allem von den USA vorangetriebene Projekt ist gut gemeint, wird aber kaum zu mehr Gerechtigkeit führen, analysiert Nadine Riedel.
01.06.2021 - 08:53 Uhr 2 Kommentare
Nadine Riedel ist Direktorin des Instituts für Wirtschaftspolitik und Regionalökonomik der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Quelle: WWU
Die Autorin

Nadine Riedel ist Direktorin des Instituts für Wirtschaftspolitik und Regionalökonomik der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster.

(Foto: WWU)

Internationale Steuervermeidung ist Politik und Öffentlichkeit seit Jahren ein Dorn im Auge. Zu Recht. Hochsteuerländern gehen Einnahmen verloren. Und es verletzt das Gerechtigkeitsempfinden der Menschen, wenn Unternehmen keinen fairen Beitrag zur Finanzierung der Staatshaushalte leisten. Nun soll eine globale Mindeststeuer die Dinge richten. Kann sie für mehr Steuergerechtigkeit sorgen?

Seit Jahren schon versuchen Regierungen, Steuervermeidung einzudämmen. In Deutschland gibt es bereits umfassende Antigewinnverschiebungsregeln: Gewinne von Niedrigsteuertöchtern, die keiner aktiven wirtschaftlichen Tätigkeit entspringen, werden im Rahmen der Hinzurechnungsbesteuerung nachbesteuert. Zins- und Lizenzschranke beschränken steuermotivierte Zins- und Lizenzzahlungen an Niedrigsteuertöchter.

Und multinationale Unternehmen müssen dokumentieren, dass Preise für firmeninternen Handel marktüblich gesetzt und nicht steuerstrategisch verzerrt sind. Das gemeinsame Projekt „Base Erosion and Profit Shifting“ der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) sowie der G20-Staaten und die „Richtlinie zur Bekämpfung von Steuervermeidungspraktiken“ der Europäischen Union haben Gewinnverlagerungsregeln seit 2015 nicht nur international harmonisiert, sondern auch verschärft.

Im „Inclusive Framework“ der OECD verhandelt die Staatengemeinschaft nun über die Einführung einer globalen Mindeststeuer. Anfang April hat sich auch die neue US-Regierung für die globale Mindeststeuer ausgesprochen – und dem Projekt damit Schubkraft gegeben. Was ist geplant?

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    Die OECD zielt darauf ab, bestehende Antigewinnverschiebungsregeln global koordiniert zu erweitern. Im Zentrum steht die Idee, dass das „Sitzland“ der Konzernmutter im Ausland verdiente „Übergewinne“ mit einem Mindeststeuersatz nachbesteuert, wenn die Belastung unterhalb der Mindeststeuerschwelle liegt.

    Ist der Vorstoß zielführend? Die Befürworter erhoffen sich höhere Unternehmensteuerquoten und mehr Steuereinnahmen. Das funktioniert dann, wenn Steuervermeidung – trotz aller bisher getroffenen Antigewinnverschiebungsmaßnahmen – immer noch ein weit verbreitetes Phänomen ist. Und wenn die Mindeststeuer ein geeignetes Instrument darstellt, verbleibende Vermeidungsaktivitäten effektiv zu unterbinden.

    Zum ersten Punkt wissen wir wenig. Umfassende Evaluierungen der internationalen Initiativen gegen Steuervermeidung stehen noch aus. Ob die Mindeststeuer mögliche verbleibende Gewinnverlagerung effektiv bekämpft, hängt überdies entscheidend von der Ausgestaltung des Mindeststeuersystems ab. Ein Kernelement ist der Mindeststeuersatz. Die OECD-Verhandlungen kreisten bislang um relativ unambitionierte Werte. 12,5 Prozent schien ein Fixpunkt.

    Das verhindert Nullbesteuerung, ist aber kein voll wirksames Mittel gegen Gewinnverlagerung. Verschiebt eine Firma beispielsweise Gewinne von Deutschland nach Irland – wo Einnahmen mit 12,5 Prozent statt wie in Deutschland mit 30 Prozent besteuert werden –, ist sie von einer solchen Mindeststeuer völlig unberührt. Im Umkehrschluss bleibt der Impuls zur Steuervermeidung erhalten – und mit ihm die Gerechtigkeitsdebatten und der unnütze Ressourcenaufwand, den Unternehmen betreiben, um Gewinnverlagerung zu organisieren.

    Yellen musste jüngst zurückrudern

    Die US-Finanzministerin Janet Yellen plädiert daher für ein strikteres Regime. Anfang April hat sie einen globalen Mindeststeuersatz von 21 Prozent ins Spiel gebracht. Das wäre ein Wort gewesen. Aber viele Länder haben kein Interesse an einer strikten Ausgestaltung. Jüngst musste Yellen zurückrudern und ließ verlauten, dass sie sich auch mit einer Mindeststeuer von 15 Prozent zufriedengäbe. Ob das allerdings eine Untergrenze in den nun schon seit gut zwei Jahren andauernden OECD-Verhandlungen darstellt, muss sich zeigen.

    Der Teufel steckt also wie so oft im Detail. Dass Mindeststeuern die Steuerbeiträge von Unternehmen substanziell erhöhen, ist in jedem Fall nicht gesagt. Das gilt auch, weil die aktuellen Pläne nur sehr große Unternehmen in das System einbeziehen. Und es bleiben Möglichkeiten der Umgehung – auch wenn der OECD-Vorschlag eine beeindruckende Reihe von „Verteidigungslinien“ vorsieht, um das zu verhindern. Nicht jedes Schlupfloch kann geschlossen werden.

    Verlagern Unternehmen ihre Firmensitze aus dem Mindeststeuer-Klub heraus oder passen ihre Eigentumsstruktur und Firmengröße so an, dass sie unter Ausnahmetatbestände fallen, können sie sich der Mindestbesteuerung entziehen. Das System kann in jedem Fall nur dann funktionieren, wenn der Klub der Mindeststeuerländer hinreichend groß ist.

    Ein striktes Regime dauerhaft global aufrechtzuerhalten erscheint schwierig: Denn Länder haben Anreize, außen vor zu bleiben und Unternehmen eine Heimat zu bieten, die der Mindeststeuer entgehen wollen.

    Und selbst wenn das Mindeststeuersystem funktioniert und Steuervermeidung effektiv eingedämmt wird: Der internationale Steuerwettbewerb geht weiter. Bis zu einer Mindeststeuerschwelle von 12,5 oder 15 Prozent gibt es noch einigen Senkungsspielraum, und der Senkungsdruck dürfte erheblich sein. Denn über die Gewinnverlagerungsvorschriften der vergangenen Jahre haben Firmen heute mehr Anreize als früher, Investitionen und Arbeitsplätze selbst in Niedrigsteuerländer zu verlagern.

    Kluft zwischen erhoffter und tatsächlicher Wirkung

    Das schreckt politische Entscheidungsträger im Zweifel mehr als Gewinnverschiebung. Der Anreiz, Steuersätze zu senken, bleibt erhalten oder verschärft sich gar. Und mit ihm die sinkenden Beiträge der Unternehmen zur Finanzierung öffentlicher Haushalte. Das Mindeststeuersystem ist zweifelsohne gut gemeint und versucht der öffentlichen Forderung nach mehr Steuergerechtigkeit zu entsprechen. Es effektiv auszugestalten ist indes schwierig.

    Und es ist nicht kostenlos zu haben: Die schon heute hohen Kosten für Staaten und Firmen, internationale Steuerregeln zu administrieren und zu befolgen, dürften weiter steigen. Auch unerwünschte Doppelbesteuerung und Streit zwischen den Steuerbehörden werden wahrscheinlicher. Wir würden uns leisten, dass immer mehr gut ausgebildete Menschen unser Unternehmensteuersystem verwalten anstatt produktiveren Tätigkeiten nachzugehen.

    Paradoxerweise blieben Fragen selbst dann, wenn all diese Probleme gelöst wären und ein bindendes Mindeststeuersystem tatsächlich, wie angestrebt, bis zum Treffen der G20-Finanzminister Anfang Juli in Venedig durchgesetzt werden kann. Denn ob am Ende hierdurch die „Richtigen“ belastet werden, ist fraglich. Studien legen nahe, dass Unternehmensteuerlasten zu wesentlichen Teilen nicht von wohlhabenden Unternehmenseigentümern getragen werden, sondern über niedrigere Löhne und höhere Preise an weniger wohlhabende Beschäftigte und Verbraucher weitergegeben werden.

    Kurzum: Zwischen der erhofften und der tatsächlichen Wirkung globaler Mindeststeuern könnte sich eine Kluft auftun.

    Die Autorin: Nadine Riedel ist Direktorin des Instituts für Wirtschaftspolitik und Regionalökonomik der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Die Professorin gehört zu den Top-100-Frauen, die Deutschland voranbringen.

    Mehr: Die globale Mindeststeuer für Unternehmen naht

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    2 Kommentare zu "Gastkommentar: Bei der globalen Mindeststeuer steckt der Teufel im Detail"

    Das Kommentieren dieses Artikels wurde deaktiviert.

    • bei Unternehmen heisst es, dass Konkurrenz das Geschäft belebt. Warum soll dies nicht auch für Regierungen in einer globalisierten Welt gelten? Insbesondere Hochsteuerländern sollten durchaus Grenzen gesetzt werden. Schade, dass man bis dato seine Lohn-Einkommensteuer nicht ohne weiteres verlagern kann. Aber vielleicht wird es ja bald möglich mit home office auf den Virgin islands.

    • Der Artikel führt eine Reihe durchaus nachvollziehbarer Risiken auf, die die Wirksamkeit der geplanten weltweiten Mindestbesteuerung verringern oder gar konterkarieren könnten. Was fehlt, ist der -wichtigere - zweite Teil: Wenn nicht so, wie kann die Weltgemeinschaft dann zu einer effizienten, effektiven , ergiebigen und gerechten Unternehmensbesteuerung kommen? Oder was könnte zumindest mal die EU tun? Fest steht, dass der Staat mit Blick auf Klimawandel, Digitalisierung, Demographie, Bildung, Gesundheit, Infrastruktur etc. viel Geld benötigen wird. Deshalb sollte sich niemand einer gerechten Heranziehung zur Finanzierung des Gemeinwesens entziehen können dürfen.

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