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Gastkommentar Die Mehrwertsteuersenkung ist besser als ihr Ruf

Das in der Öffentlichkeit oft kritisierte Instrument wirkte in der Krise – ähnlich wie die Kurzarbeit – schnell stabilisierend, argumentiert Arbeitsmarktforscher Bernd Fitzenberger.
10.05.2021 - 04:00 Uhr Kommentieren
Bernd Fitzenberger ist Direktor des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung und Professor für Arbeitsökonomik an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg. Quelle: IAB, Montage
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Bernd Fitzenberger ist Direktor des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung und Professor für Arbeitsökonomik an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg.

(Foto: IAB, Montage)

Wenn der Arbeitskreis Steuerschätzung an diesem Montag zusammenkommt, muss er sich mit den coronabedingten Rückgängen der Steuereinnahmen befassen. Sie wurden im vergangenen Jahr durch die befristete Senkung der Mehrwertsteuer vom 1. Juli bis zum 31. Dezember 2020 noch erheblich verstärkt. Die Senkung der Mehrwertsteuer war ein zentraler Teil des Konjunkturpakets – ihre Sinnhaftigkeit aber wird in der Öffentlichkeit oft infrage gestellt. Zu Recht?

Die Kosten der Maßnahme – Steuermindereinnahmen von rund 20 Milliarden Euro –, so heißt es, seien deutlich höher als ihr positiver Effekt auf das Bruttoinlandsprodukt, den das Ifo-Institut mit rund sechs Milliarden Euro beziffert. Unternehmen hätten die verringerte Mehrwertsteuer nur zum Teil an die Konsumenten weitergegeben, der konsumerhöhende Effekt sei also begrenzt, argumentieren die Kritiker der Maßnahme. Überdies hätten Verbraucher nur im beschränkten Umfang Konsumausgaben vorgezogen, die teure Maßnahme habe also hauptsächlich Mitnahmeeffekte „mit der Gießkanne“ ausgelöst.

Oft betonen Ökonomen und Politiker auch, direkte Unterstützungsleistungen an private Haushalte und Unternehmen oder die Vergabe von gezielten Einkaufsgutscheinen wären effektivere Instrumente zur Bekämpfung der Coronakrise gewesen. Insbesondere dem Kinderbonus wird häufig eine höhere konjunkturpolitische Wirksamkeit im Vergleich zu den Kosten zugeschrieben. Ein weiterer grundsätzlicher Einwand: Statt auf die Stimulierung des Konsums hätte man besser auf Investitionen in die Infrastruktur setzen sollen.

Was ist von dieser Kritik zu halten? Fest steht, dass die Verringerung der Mehrwertsteuer eine deutliche Preissenkung bewirkte. Das Statistische Bundesamt ermittelte einen preisdämpfenden Effekt von 1,6 Prozentpunkten. Tatsächlich ging der Anstieg des Verbraucherpreisindex zwischen Juni und November 2020 im Vergleich mit dem Vorjahreszeitraum um 1,3 Prozentpunkte zurück. Der gesamte Preisanstieg zwischen Juni und November 2020 sank ebenfalls um 1,3 Prozentpunkte.

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    Das aber heißt: Die Senkung der Mehrwertsteuer wurde, anders als die Kritiker meinen, tatsächlich in nennenswertem Umfang an die Konsumenten weitergegeben und erhöhte deren Realeinkommen. Diese Einschätzung stützt auch eine jüngst veröffentlichte Studie des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung.

    In der Ausnahmesituation 2020 spielten zwei weitere Vorteile der Mehrwertsteuersenkung eine große Rolle, die von den Kritikerinnen und Kritikern verkannt werden: erstens die schnelle Umsetzung der Maßnahme und ihre direkte Wirksamkeit in einer Situation hoher Unsicherheit. Einige Unternehmen hatten zwar ein paar Tage mit der Umstellung ihrer Kassensysteme zu kämpfen. Das führte aber nicht dazu, dass Konsumentscheidungen mit der Aussicht auf niedrigere Preise verschoben wurden.

    Insofern wirkte die Verringerung der Mehrwertsteuer ähnlich schnell wie das Instrument der Kurzarbeit, das unmittelbar die Beschäftigungs- und die Liquiditätssituation der Unternehmen stabilisiert. Der schnelle positive Effekt der Mehrwertsteuersenkung sollte also nicht gering geschätzt werden – gerade angesichts der häufig geäußerten Kritik an den Unterstützungszahlungen für vom Lockdown betroffene Unternehmen, die oft erst mit mehrmonatiger Verspätung flossen.

    Kunden sollten über ihre Käufe selbst entscheiden

    Auch der Kinderbonus wurde übrigens erst ab September 2020 ausgezahlt. Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur – so sinnvoll diese auch grundsätzlich sein mögen – hätten nie so schnell umgesetzt werden können, zumal sie in der Bauwirtschaft rasch an Kapazitätsgrenzen gestoßen wären.

    Der zweite Vorteil der Mehrwertsteuersenkung ergibt sich aus der schlichten Tatsache, dass die Kunden selbst entscheiden (sollen), welche Güter und Dienstleistungen sie in der Krise kaufen. Hätte stattdessen der Staat gezielte Einkaufsgutscheine vergeben, würde er bestimmen, welcher Konsum förderberechtigt ist. Gibt es einen gesellschaftlichen Konsens, kann das zwar in Einzelfällen sinnvoll sein, wie das Beispiel Kaufprämien bei Elektroautos zeigt. Grundsätzlich aber schränken solche Einkaufsgutscheine die Freiheit der Konsumenten ein – und produzieren darüber hinaus einen hohen Verwaltungsaufwand.

    Werden sie überdies mit dem Ziel vergeben, bestehende Strukturen zu bewahren, behindern sie auch noch notwendige wirtschaftliche Veränderungsprozesse. Insgesamt sind die gesamtwirtschaftlichen Ersparnisse der privaten Haushalte in der Coronakrise deutlich gestiegen, von etwa elf auf 16 Prozent der Nettoeinkommen. Dabei dürften die Zahlungen des Kinderbonus an Haushalte mit mittlerem Einkommen mehr zum Anstieg der Ersparnisse als zur Ankurbelung des Konsums geführt haben.

    Es ist nicht davon auszugehen, dass zusätzliche, breit gestreute staatliche Unterstützungszahlungen an private Haushalte 2020 zu großen Konsumsteigerungen geführt hätten. Andererseits ist der Anstieg der Ersparnisse ein Polster für den Erholungsprozess nach dem Ende der Pandemie. Dann sind deutliche Konsum-Nachholeffekte zu erwarten, die zu einer schnellen wirtschaftlichen Erholung beitragen dürften. 2020 fehlte diese Nachfrage allerdings.

    Einheitliche Mehrwertsteuersenkung wäre besser gewesen

    Bei allen Vorteilen – die Mehrwertsteuersenkung ist kein Ersatz für notwendige gezielte Unterstützungszahlungen. Richtig eingesetzt, sind solche Zahlungen konjunktur- und verteilungspolitisch zielführend und können gravierende Folgen der Pandemie abfedern. Unterstützungszahlungen an Haushalte mit niedrigem Einkommen – darunter der Kinderbonus – haben sichergestellt, dass sich diese Haushalte zusätzliche pandemiebedingte Ausgaben wie etwas Schutzmasken leisten konnten.

    Bei diesem Personenkreis flossen die Unterstützungszahlungen auch direkt in den Konsum und konnten so konjunkturell wirksam werden.
    Selbstverständlich war es auch sinnvoll, Betriebe und Selbstständige, deren Geschäftsmodell von einem Tag auf den anderen unverschuldet wegbrach, mit direkten Zahlungen zu helfen. Vielen Betroffenen sicherten diese Gelder, selbst wenn sie meist verspätet eintrafen, letztlich das wirtschaftliche Überleben.

    Ein kritisches Wort zum Schluss: So gut sich die Mehrwertsteuersenkung in der konkreten Situation des Jahres 2020 auch begründen lässt – die Politik hätte die Maßnahme besser gestalten können. Die unterschiedliche Senkung des regulären Mehrwertsteuersatzes um drei Prozentpunkte und des reduzierten Satzes um zwei Prozentpunkte war nicht sinnvoll.

    Eine einheitliche Absenkung beider Mehrwertsteuersätze wäre vorteilhafter gewesen, weil sie eben auch eine einheitliche Wirkung für alle betroffenen Güter und Dienstleistungen entfaltet hätte. Die stärkere Bevorzugung der Produkte mit regulärem Steuersatz erscheint weder konjunkturpolitisch noch verteilungspolitisch geboten.
    Der Autor: Bernd Fitzenberger ist Direktor des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung und Professor für Arbeitsökonomik an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg.

    Mehr: Inflation im Euro-Raum steigt auf 1,6 Prozent.

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