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Gastkommentar Europa muss sich auf eine Welt ohne WTO vorbereiten

Die Staatengemeinschaft muss den Leuchtturm für regelbasiertes Handeln verteidigen – aber auch das Undenkbare denken: Einen Handel ohne WTO.
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Uri Dadush ist Senior Fellow, und Guntram Wolff ist der Direktor der Denkfabrik Bruegel.
Uri Dadush (l.) und Guntram Wolff

Uri Dadush ist Senior Fellow, und Guntram Wolff ist der Direktor der Denkfabrik Bruegel.

So wichtig sie auch sind, die Handelsgespräche zwischen China und den USA lenken die Aufmerksamkeit vom Hauptereignis ab. Die Welthandelsorganisation (WTO), die wichtigste Institution zur Unterstützung der liberalen Wirtschaftsordnung der Nachkriegszeit, ist vom Untergang bedroht.

Die Staatengemeinschaft muss die Institution verteidigen, als gäbe es keine Alternative. Aber sie muss auch das Undenkbare denken: Handel ohne WTO.

Was dann? Für Wirtschaftswissenschaftler wie uns und die meisten Beamten im Handelsbereich, die wir kennen, ist diese Frage nicht diskutabel, ein sicherer Weg, um ein ernsthaftes Gespräch zu beenden. Aber der Welthandel ist die Lebensader der modernen, globalisierten Wirtschaft. Es wäre unverantwortlich, die Frage nicht zu stellen.

Besonders in Europa ist man vollständig auf den Handel angewiesen. Die EU exportiert Waren im Volumen von fast zwei Billionen Euro pro Jahr – mehr als die USA, die nur circa 1,4 Billionen Euro exportieren, und etwas weniger als China, das mehr als 2,1 Billion Euro exportiert.

Innerhalb der EU ist Deutschland eine der offensten Volkswirtschaften. Deutschland ist auf Exporte von über 21.000 US-Dollar pro Kopf und Jahr angewiesen. Und mehr als 40 Prozent der deutschen Exporte gehen in Staaten außerhalb der EU.

Frankreich exportiert zwar weniger pro Kopf, nur circa 12.000 US-Dollar, aber auch hier gehen mehr als 40 Prozent in Drittländer außerhalb der EU. Für China und die USA sind Exporte hingegen weniger wichtig: Pro Kopf exportieren die USA nur 6.800 US-Dollar, während China gerade mal 1.700 Dollar exportiert. Kurzum: Handel ist für Europa zentral.

Die Gefahr für die Welthandelsorganisation WTO ist klar und deutlich, und sie besteht an vier Fronten. Erstens ist es den Verhandlungsführern nicht möglich, bei den wichtigsten Fragen, mit denen die 164 Mitglieder der Institution konfrontiert sind, voranzukommen.

Dazu gehören altbekannte Themen wie die Liberalisierung des Dienstleistungsverkehrs und die Begrenzung der Agrarsubventionen sowie neue, für die Wirtschaft des 21. Jahrhunderts wichtige Themen wie der digitale Handel.

Trump unterminiert die Regeln der WTO

Die zweite Front – und diejenige, an der die Bedrohung am unmittelbarsten ist – ist die Entscheidung der Trump-Administration, die WTO-Regeln zur Schau zu stellen, auch wenn sie Lippenbekenntnisse zur Bedeutung der Institution ablegt und juristische Haarspalterei betreibt, um ihre unilateralen Aktionen zu rechtfertigen.

Ein eklatantes Beispiel ist die Anrufung der nationalen Sicherheit, um Stahl- und Aluminiumimporte von Verbündeten zu besteuern, und die Gefahr der gleichen Vorgehensweise bei Autos.

Drittens, ebenso bedrohlich ist die Infragestellung der Legitimität des Schlichtungssystems der WTO durch die Vereinigten Staaten. Die USA weigern sich, das Mandat der Mitglieder ihres Berufungsgremiums zu verlängern. Der Schaden, den die jüngste US-Politik der WTO bereits zugefügt hat, ist enorm.

Tatsächlich werden erfahrene Handelsbeamte – wenn auch nur unter vier Augen – sagen, dass die USA die WTO bereits verlassen haben. Selbst wenn eine zukünftige Regierung den Kurs ändert, wird das von den USA geförderte System der internationalen Handelsregeln an Glaubwürdigkeit verloren haben, möglicherweise unwiderruflich.

Europa sollte nicht akzeptieren, dass Zölle auf Stahl und eventuell sogar Autos aufgrund von angeblichen Sicherheitsrisiken erhoben werden. Uri Dadusch, Guntram Wolff (Denkfabrik Bruegel)

Viertens, China muss seine vielen Arten von obskuren Subventionen und erzwungenen Übertragungen geistigen Eigentums eindämmen und seinen Markt öffnen.

Aber zumindest erkennt die politische Führung in Peking im Gegensatz zur derzeitigen Regierung der Vereinigten Staaten an, dass China ein wichtiger Nutznießer des multilateralen, regelbasierten Handelssystems ist, und unterstützt es offiziell.

Die Vorstellung eines Welthandels ohne Welthandelsorganisation, also ohne klare Regeln, veranlasst uns, vier Prognosen zu formulieren.

Erstens wird das System auf einer Kombination aus Macht, bilateralen Abkommen und (nicht durchsetzbaren) Normen oder Praktiken aus WTO-Tagen basieren.

Ohne Disziplin durch die WTO wird sich das Kräfteverhältnis innerhalb der Nationen von Exportinteressen zu Importkonkurrenzinteressen verlagern, was zu einer Eskalation protektionistischer Maßnahmen in der ganzen Welt führen wird.

Der Welthandel wird ohne Schiedsrichter unberechenbarer

Zweitens wird die Macht gleichmäßig auf drei wichtige Akteure verteilt, nämlich die Vereinigten Staaten, die Europäische Union und China. Um die Unsicherheit einzudämmen, werden die drei großen Akteure versuchen, bilaterale Vereinbarungen miteinander zu treffen.

Aber solche Geschäfte werden nicht die hohen Ambitionen haben, die beispielsweise die inzwischen verworfene Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft verfolgt.

Stattdessen werden sie darauf abzielen, so weit wie möglich die derzeit in der WTO verankerten Regeln und Disziplinen zu erhalten und gleichzeitig einen bilateralen Streitschlichtungsmechanismus zu schaffen.

In der Praxis könnte es sich jedoch als unmöglich erweisen, selbst ein minimales Handelsabkommen zwischen den USA und der EU, den USA und China und der EU und China abzuschließen.

In diesem Fall wird es eine Reihe von kontinuierlichen und unkontrollierbaren Streitigkeiten geben, die das Geschäfts- und Handelsumfeld sogar für die größten Akteure weit weniger berechenbar machen werden.

Drittens werden viele kleinere Nationen angesichts der Alternativen „Chaos oder Handelsabkommen“ zu sehr asymmetrischen Abkommen mit China, der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten gezwungen sein.

Das Handelssystem wird sich natürlicherweise in drei Blöcke um diese Riesen aufteilen. Die Wahrscheinlichkeit, dass ein gemeinsames Paket globaler Regeln für den Internethandel, den Schutz geistigen Eigentums, Subventionen, CO2-Steuern und Investitionen entwickelt wird, wird nahe null liegen.

Der Welthandel würde sich also fragmentieren – mit insgesamt negativen Folgen für die Wirtschaft und Konsumenten.

Viertens ist es sehr wahrscheinlich, dass das neue Nicht-System einseitiger Aktionen und bilateraler Vereinbarungen zu einer starken Zunahme der Diskriminierung von Drittländern führen wird.

Restriktivere Ursprungsregeln, Exportbeschränkungen, verwaltetem Handel und geopolitisch motivierten Ausgrenzungen, wie sie zuletzt in bilateralen Abkommen von US-Unterhändlern gefordert wurden, wären die Folge. Kurz gesagt, der Welthandel ohne die WTO wäre ein sehr schlechtes Resultat für die Weltwirtschaft.

Hohe Standards bei bilateralen Abkommen sind notwendig

Was folgt hieraus für die EU-Handelspolitik? Erstens sollte die EU auch nach der Europawahl bilaterale Abkommen mit hohen Standards anstreben. Bilaterale Handelsabkommen sind nicht nur sinnvoll, um den Druck auf die Welthandelsgemeinschaft zu erhöhen, das multilaterale System zu erhalten.

Schließlich bedeutet jeder bilaterale Deal, dass diejenigen, die nicht dabei sind, relativ schlechtergestellt sind.

Der EU-Japan-Deal wurde durchaus auch in Washington als ein Erfolg wahrgenommen, an dem die USA nicht teilhaben. Abkommen sind auch eine Versicherung für eine Welt ohne WTO.

Umgekehrt erhöht der Brexit ohne Deal die Bedeutung der WTO für Europa. Ein No-Deal-Brexit ist in der derzeitigen Handelskrise also noch weniger wünschenswert.

Zweitens sollte die EU eine klare Linie gegenüber der US-Handelspolitik fahren. Sie ist eine Gefahr für das globale Handelssystem – Europa sollte nicht akzeptieren, dass Zölle auf Stahl und eventuell sogar Autos aufgrund von angeblichen Sicherheitsrisiken erhoben werden.

Eine klare „Vergeltung“ mit Gegenzöllen auf solche Entscheidungen ist unabdingbar, um das System zu stabilisieren. Richtig ist aber auch, dass eine Stärkung der europäischen Binnennachfrage und ein schnellerer Abbau des Handelsüberschusses durch mehr Importe die politische Brisanz der transatlantischen Handelsbeziehung verbessern würden.

Europa braucht eigene Haltung gegenüber China

Drittens sollte Europa eine eigenständige Linie gegenüber China entwickeln. Die angesprochenen Probleme des chinesischen Wirtschaftssystems benötigen eine Antwort.

Aber es wäre falsch, einfach nur die USA zu kopieren. Im Gegensatz zu den USA ist Europa nämlich nicht in einer geopolitischen Konfrontation mit China. Um eine differenzierte und klare Antwort zu entwickeln, muss Europa dringend seine Kapazitäten verbessern, China zu analysieren.

Neben der Handelspolitik geht es aber auch darum, die Soziale Marktwirtschaft zu stärken – schließlich hat die Unzufriedenheit in Teilen der westlichen Welt auch mit sozialer Unsicherheit zu tun. Diese Unsicherheit wird durch technologischen Wandel, aber auch durch Handel angetrieben.

Der Zweck, über eine Welt ohne multilaterales Handelssystem nachzudenken, besteht nicht darin, ein solches Ergebnis zu fördern – im Gegenteil. Es geht darum, alle zu ermutigen, sich auf das Schlimmste vorzubereiten.

Indem wir über die Gefahren des gegenwärtigen Handelskriegs und einer Welt ohne WTO nachdenken, hoffen wir, dass die politischen Entscheidungsträger in der Lage sein werden, einen Kurs zur Beibehaltung des regelbasierten Handelssystems einzuschlagen.

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