Gastkommentar Ohne Kurskorrektur droht Italien eine Staatspleite

Die Schuldenkrise in Italien gefährdet nicht nur das Land, sondern auch den Zusammenhalt Europas. Auf die Krise sollten die europäischen Staaten mit einer doppelten Strategie reagieren.
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Clemens Fuest ist Präsident des Ifo-Instituts.
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Clemens Fuest ist Präsident des Ifo-Instituts.

Wer geglaubt hat, die Verschuldungskrise im Euro-Raum sei überwunden, wird in diesen Tagen eines Besseren belehrt. Die Krise ist wieder da, und einmal mehr steht Italien im Brennpunkt.

Die Risikozuschläge auf italienische Staatsanleihen erreichen fast täglich neue Höchststände. Die Aktien italienischer Banken sind eingebrochen. Die Ratingagenturen prüfen eine weitere Herabstufung der Bonitätsnote des Landes in Richtung Ramschniveau. Politiker von Lega Nord und der Fünf-Sterne-Bewegung verkünden derweil tapfer, sie würden sich weder von Brüssel noch von den Finanzmärkten in die Knie zwingen lassen.

Europa sollte auf diese Krise mit einer doppelten Strategie antworten. Erstens muss der Rest der Euro-Zone vor einer italienischen Staatspleite so gut es geht abgeschirmt werden, um nicht erpressbar zu sein. Zweitens sollte man auf Rom zugehen: Mehr Solidarität bei der Bewältigung der Flüchtlingsströme wäre nur fair.

Gemeinsame Initiativen in der Außen- und Sicherheitspolitik könnten Effizienzverbesserungen bringen, die dann auch mehr Spielräume in den nationalen Staatshaushalten schaffen. Letztlich gibt es trotz aller Differenzen zu vertiefter europäischer Zusammenarbeit weder für Italien noch für Deutschland oder Frankreich eine überzeugende Alternative.

Auslöser der aktuellen Krise ist die Ankündigung der italienischen Regierung, 2019 ihr Budgetdefizit auf 2,4 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) zu steigern, von 1,6 Prozent im laufenden Jahr. Halb so wild, sagen viele, das sei immer noch unterhalb der Drei-Prozent-Grenze, und Frankreichs Defizit sei sogar noch höher. Dass die Finanzmärkte und die Europäische Kommission trotzdem geschockt sind, hat drei Gründe.

Erstens ist der Schuldenstand Italiens mit 132 Prozent des BIP so hoch, dass ein Schuldenabbau dringender ist als in anderen Euro-Ländern einschließlich Frankreichs. Zweitens haben die neuen Machthaber in Rom erklärt, sich künftig nicht mehr um europäische Schuldenregeln zu kümmern. Drittens wird der neue Finanzminister Giovanni Tria, der eigentlich für Schuldenabbau gekämpft hatte, mit diesem Budget öffentlich demontiert.

So verhält sich nur eine Regierung, die eine Krise in Kauf nimmt und darauf setzt, dann entweder Hilfen aus anderen Ländern zu erzwingen oder aus dem Euro auszutreten. Lega-Chef Matteo Salvini hat zwar erklärt, ein Euro-Austritt stünde „nicht auf der Agenda“, aber seine Politik weist in eine andere Richtung.

Der italienischen Bevölkerung wurde einiges zugemutet

Italien hat sich eigentlich dazu verpflichtet, sein Budgetdefizit im Jahr 2019 auf 0,8 Prozent des BIP zu senken, 2020 einen ausgeglichenen Haushalt und 2021 sogar einen kleinen Überschuss zu erreichen. Die Verschuldungsquote würde von heute 132 Prozent innerhalb von zehn Jahren auf 104 Prozent sinken. Das gilt, wenn die italienische Wirtschaft dauerhaft nominal um 2,4 Prozent wächst, wie der Internationale Währungsfonds (IWF) prognostiziert, und keine Rezession dazwischenkommt.

Der italienischen Bevölkerung würde mit dieser Politik einiges zugemutet: Der Primärüberschuss, also die Differenz zwischen Steuereinnahmen und Staatsausgaben ohne Zinsausgaben, müsste auf rund 3,8 Prozent des Bruttoinlandsprodukts steigen. Diese Sanierungsleistung würde das, was derzeit von Griechenland verlangt wird, übertreffen. Aber so viel muss es nicht sein: Schon eine Begrenzung des Defizits auf ein Prozent des BIP würde die Schuldenquote bis 2028 auf 113 Prozent reduzieren.

Was passiert, wenn die Neuverschuldung auf 2,4 Prozent des BIP steigt und auf diesem Niveau bleibt? Die Schuldenquote würde bis 2028 nur auf 125 Prozent sinken, also praktisch konstant bleiben. Ein Land mit eigener Währung kann sich hohe Staatsschulden eher leisten, denn es hat im Notfall die Möglichkeit, von seiner Notenbank Kredite zu erhalten und durch Währungsabwertung die Konjunktur zu stabilisieren.

Italien hat aber keine eigene Währung und braucht deshalb dringend eine geringere Schuldenquote. Man könnte hoffen, dass die italienische Wirtschaft durch das „Deficit Spending“ schneller wächst. Leider ist das aus zwei Gründen kaum zu erwarten. Erstens erschüttert die höhere Verschuldung das Vertrauen der Finanzmärkte. Kapitalflucht und steigende Zinsen sind die Folge.

Die zarte wirtschaftliche Erholung wird im Keim erstickt

Das trifft nicht nur die Staatskasse, sondern auch italienische Banken und Unternehmen. Zweitens hat die Koalitionsregierung in Rom einige der Strukturreformen ihrer Vorgänger wieder zurückgenommen: Sie hat den Kündigungsschutz verschärft und Spielräume für befristete Arbeitsverhältnisse eingeschränkt. All das wird das Wachstum in Italien hemmen.

Die Regierung hat die Strategie ihrer Vorgänger, Strukturreformen mit finanzpolitischer Konsolidierung zu verbinden, aufgegeben. Man kann sagen, der Erfolg dieser Politik sei bescheiden gewesen, aber immerhin gab es eine zaghafte wirtschaftliche Erholung. Der Kurs der aktuellen Regierung führt ins Abseits. Er wird die wirtschaftliche Lage des Landes weiter verschlechtern. Ohne Kurskorrektur drohen Italien eine Staatspleite und ein wirtschaftlicher Absturz.

Was bedeutet das für den Rest Europas? Die italienische Finanzpolitik verdeutlicht, dass die Kontrolle nationaler Staatsfinanzen durch Brüssel geringe Durchsetzungskraft hat. Verschuldungsregeln sind hilfreich, wenn nationale Regierungen sie einhalten wollen – dann können sie inländischen politischen Druck für laxere Finanzpolitik neutralisieren. Mehr sollte man von ihnen nicht erwarten.

Prinzipiell könnte die Europäische Kommission ein Verfahren wegen der Verletzung der Schuldengrenzen gegen Italien einleiten. Sie könnte sogar finanzielle Sanktionen verhängen. Aber dass die italienische Regierung deshalb ihre Politik ändert, ist nicht anzunehmen. Eher würde sie ihren verbalen Feldzug gegen Brüssel verstärken.

Da man die Euro-Staaten nicht zwingen kann, Verschuldungsregeln einzuhalten oder Strukturreformen durchzuführen, ist es umso wichtiger, Kontrolle und Haftung in der Wirtschafts- und Finanzpolitik besser zu verbinden. Staaten, die durch übermäßige Verschuldung in Schwierigkeiten geraten, müssen auf Kosten ihrer Gläubiger saniert werden; nicht auf Kosten der Steuerzahler anderer Euro-Staaten.

Das ist allerdings leichter gesagt als getan. Die europäische Politik hat es bislang nicht geschafft, dafür zu sorgen, dass Banken weniger Staatsanleihen halten. Ein Großteil der italienischen Staatsanleihen befindet sich im Besitz italienischer Banken. Die italienischen Banken wiederum unterhalten vielfältige Geschäftsbeziehungen zu Banken in anderen europäischen Ländern. Das hat gravierende Folgen.

Eine Gefahr für ganz Europa

Ein italienischer Staatsbankrott würde das Bankensystem in ganz Europa erschüttern. Der Druck, eine Pleite durch Hilfen von außen zu verhindern, wäre groß. Der Rest Europas wird dadurch erpressbar.

Um dieses Erpressungspotenzial zu reduzieren, sollte die europäische Bankenaufsicht Maßnahmen ergreifen, um die Finanzstabilität bei einer Staatspleite Italiens zumindest im Rest der Euro-Zone aufrechtzuerhalten. Den Banken in der gesamten Euro-Zone sollte signalisiert werden, dass sie nicht mit Hilfen rechnen können, wenn sie durch den Ausfall von Forderungen gegenüber italienischen Schuldnern Verluste erleiden. Sie müssten bestehende Forderungen abbauen.

Die italienische Ökonomin Lucrezia Reichlin hat sogar gefordert, dass die italienischen Staatsschulden möglichst vollständig von italienischen Investoren gehalten werden sollten. Wenn Staatsanleihen ausfallen, müsste die italienische Politik sich vor ihren Wählern verantworten. Auswirkungen auf andere Länder wären begrenzt.

Der Preis dieser finanziellen Isolation Italiens würde darin bestehen, dass die wirtschaftlichen Probleme dort noch zunehmen. Ein wichtiges Ziel der Euro-Zone besteht eigentlich darin, einen gemeinsamen europäischen Kapitalmarkt mit starker Risikostreuung unter den Mitgliedstaaten zu schaffen.

Nur so kann Kapital europaweit in die besten Verwendungen fließen. Nur so kann das erhebliche Potenzial der Währungsunion zur Schaffung von Wohlstand ausgeschöpft werden. Die aktuelle Krise zeigt, wie weit die Euro-Zone davon entfernt ist.

Eine stärkere finanzielle Isolation Italiens könnte notwendig werden, um den Rest der Euro-Zone zu schützen. Aber das kann nicht die ganze Antwort auf die Krise sein. Die Vorstellung, dass der Rest Europas sich vor den Folgen einer Staatspleite in Italien abschirmt und ansonsten zuschaut, wie die italienische Regierung das Land in die Krise führt, ist unvernünftig.

Europa sollte versuchen, mit der italienischen Regierung besser ins Gespräch zu kommen. Dabei sollte man nicht nur über das Defizit feilschen. Es gibt eine Reihe von Politikbereichen, in denen europäische Zusammenarbeit erhebliche Effizienzverbesserungen und Einsparungen in den nationalen Haushalten ermöglicht.

Das gilt für die Verteidigungspolitik, die innere Sicherheit, die Außenpolitik einschließlich der diplomatischen Vertretungen und die Entwicklungshilfe ebenso wie für den Ausbau europäischer Energie-, Verkehrs- und Kommunikationsnetze. Es würde den nordeuropäischen Ländern außerdem gut anstehen, bei der Bewältigung der Flüchtlingskrise mehr Solidarität mit Südeuropa zu zeigen.

Wenn es nicht gelingt, auf diesen Gebieten voranzukommen, besteht die Gefahr, dass die EU zerfällt. Das ist die wahre Gefahr, die in der italienischen Krise liegt.

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