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Der Chefökonom Corona hat das Ende der Schuldenbremse eingeläutet

Die Regeln der Schuldenbremse sind für die heutige Zeit falsch konzipiert. Statt diese Vorschrift trickreich zu umgehen, sollte sie ehrlich infrage gestellt werden.
20.11.2020 - 11:16 Uhr Kommentieren
Nicht nur die Coronakrise, sondern auch der Strukturwandel setzt die Branche unter Druck. Quelle: dpa
VW-Werk in Zwickau

Nicht nur die Coronakrise, sondern auch der Strukturwandel setzt die Branche unter Druck.

(Foto: dpa)

Die im Jahr 2009 im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse wurde parteiübergreifend in gesamtwirtschaftlich schlechten Zeiten beschlossen. Ziel war es, bei Rezessionen finanzpolitisch gegensteuern zu können und gleichzeitig den Finanzmärkten künftige Solidität zu signalisieren.

Diese Rechnung ging auf: Der kräftige und beschäftigungsintensive Aufschwung im zurückliegenden Jahrzehnt sowie eine budgetäre Genügsamkeit machten es möglich, dass der Bund schon früher als geplant auf neue Schulden verzichtete. Und zu Beginn dieses Jahres bestand kein Zweifel daran, dass auch die 16 Bundesländer die ab 2020 für sie geltende Regel einhalten würden.

So erwartete im November 2019 der Sachverständigenrat Deutschland für 2020 einen gesamtstaatlichen strukturellen Überschuss in Höhe von 0,2 Prozent in Relation zum Bruttoinlandsprodukt. Der Abstand zur Obergrenze der nach Schuldenbremse zulässigen Kreditaufnahme erschien mit fast 20 Milliarden Euro komfortabel – wäre nicht auf einem chinesischen Markt ein Virus von einer Fledermaus auf einen Menschen übergesprungen.

Was folgte, ist bekannt. Die Welt wurde von einer Jahrhundert-Pandemie getroffen, und die Regierungen rund um den Globus versuchten, den wirtschaftlichen Folgen mit kreditfinanzierten Programmen in bislang nicht gekanntem Ausmaß zu begegnen. Im vergleichsweise glimpflich durch die Pandemie kommenden Deutschland dürfte nach dem aktuellen Gutachten des Sachverständigenrats das strukturelle Defizit dieses Jahr stattliche 3,4 Prozent in Relation zum Bruttoinlandsprodukt betragen.

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    Nun sieht die Schuldenbremse für solche außergewöhnlichen Ereignisse eine Öffnungsklausel vor. So darf in diesem und im kommenden Jahr von der Schuldenregel abgewichen werden. Doch dies ist ein schwacher Trost.

    Denn der schwere Wirtschaftseinbruch wird dazu führen, dass wirtschaftliche Gesamtleistung und Wachstumspfad der deutschen Volkswirtschaft bis auf Weiteres niedriger sein werden als vor der Pandemie erwartet. So rechnet die Bundesregierung heute für das Jahr 2024 mit einer Wirtschaftsleistung von 3858 Milliarden Euro und damit 106 Milliarden Euro weniger als vor einem Jahr geschätzt.

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    Dementsprechend wird das Steueraufkommen im Jahr 2024 um etwa 56 Milliarden Euro geringer sein als 2019 geschätzt. Davon gehen zwar rund 13 Milliarden Euro auf die beschlossene Teilabschaffung des Solis – aber etwa 43 Milliarden Euro entfallen auf die geringere Wirtschaftsleistung. Bund und Länder müssen sich also dauerhaft auf geringere Steuereinnahmen einstellen.

    Auch die Sozialkassen sind hart betroffen. Denn eine geringere Wirtschaftsleistung geht nun einmal mit geringeren Lohneinkommen einher und daher mit niedrigeren Beitragseinnahmen. Für jeden Euro weniger Lohn fehlen den Sozialversicherungen etwa 40 Cent an Beiträgen. Hinzu kommt, dass die Pandemiefolgen und der bevorstehende Alterungsschub die Ausgaben in die Höhe treiben. Die kurzfristig liquidierbaren Rücklagen der Arbeitsagentur wurden bereits durch die massiv ausgeweitete Kurzarbeit aufgebraucht.

    Sozialversicherungssystem braucht mehr Geld

    Die Krankenkassen müssen sich dieses Jahr zwar an den unmittelbaren Kosten der Pandemie beteiligen, was allerdings durch Einsparungen aufgrund des deutlichen Rückgangs der Behandlungsfallzahlen überkompensiert werden dürfte – freilich nur in diesem Jahr. Die Rentenversicherung ist – infolge der 2018 beschlossenen Aussetzung des Nachholfaktors – gefordert, ein dauerhaft erhöhtes Rentenniveau zu finanzieren, und die Pflegeversicherung hat die von Gesundheitsminister Jens Spahn angestoßenen Leistungsausweitungen zu stemmen.

    Handelsblatt: Prof. Bert Rürup
    Der Autor

    Prof. Bert Rürup ist Präsident des Handelsblatt Research Institute (HRI) und Chefökonom des Handelsblatts. Er war viele Jahre Mitglied und Vorsitzender des Sachverständigenrats sowie Berater mehrerer Bundesregierungen und ausländischer Regierungen. Mehr zur Arbeit von Professor Rürup und seinem Team finden Sie unter research.handelsblatt.com.

    Letztlich braucht das Sozialversicherungssystem mehr Geld als noch vor einem Jahr kalkuliert, und eigentlich müsste die nächste Bundesregierung die Beiträge spürbar anheben. Wahrscheinlicher ist jedoch, dass die steuerliche Kofinanzierung der Sozialversicherungen ausgeweitet wird, auch um einen Anstieg der Arbeitskosten zu verhindern.

    Dabei könnte sich die Regierung auf Bismarck berufen. Für den politischen Vater unserer heutigen Sozialversicherungen wäre es „ein nicht zu rechtfertigender innerer Widerspruch gewesen, wenn das allgemeine Interesse des Reichs an einer möglichst normalen Gestaltung der sozialen Verhältnisse nicht auch in einer anteiligen Aufwendung von Reichsmitteln zur Bestreitung der zu erwartenden Gesamtbelastung seinen entsprechenden Ausdruck fände“. Bismarcks Idee war eine drittelparitätische Finanzierung der Rentenversicherung: Beschäftigte, Arbeitgeber, Staat. Mit solch einem festen und damit verlässlichen Bundesbeitrag würde auch heute die Stabilität des Systems gestärkt.

    Ähnliches gilt für das Gesundheitssystem. Heute sind die Länder für die Kapazitätsplanung und Finanzierung der Investitionen der Krankenhäuser zuständig und die Krankenkassen für die Behandlungskosten. Durch diese duale Finanzierung sind Ineffizienzen programmiert. Darüber hinaus setzt die Fallpauschalenvergütung bei bestehenden Überkapazitäten Anreize zur Erhöhung der Operationszahlen.

    Zielführender wäre eine monistische Finanzierung aus einer Hand, nämlich der der Krankenkassen. Würden die Gelder der Bundesländer über den Gesundheitsfonds an die Kassen fließen, könnte die Entwicklung der Krankenhauslandschaft ein Stück weit bedarfsorientierter und wirtschaftlicher werden.

    Wenn nun aber der Staat in den kommenden Jahren weniger Steuern einnimmt als bislang erwartet und gleichzeitig dauerhaft die Sozialversicherungen kofinanziert, um die Arbeitskosten zu stabilisieren, ist eine Einhaltung der Schuldenbremse nicht zu schaffen. Sieht man von unpopulären Leistungsrücknahmen wie etwa einem höheren gesetzlichen Rentenalter ab, bestünde der einzige, nicht weniger unpopulärere Ausweg in Steuererhöhungen.

    Schuldenbremse muss offen infrage gestellt werden

    Zu vermuten ist, dass auch die nächste Bundesregierung sich um eine Entscheidung zwischen Leistungsrücknahmen und der Erhöhung von Zwangsabgaben drücken wird. Der Ausweg dürfte sein, auf eine deutliche Rückführung der Schuldenstandsquote unter 60 Prozent zu verzichten und mit Umgehungsversuchen wie schuldenfinanzierten Investitionssondervermögen Spielräume in den Kernhaushalten zu eröffnen – was politisch nachvollziehbar, aber wohl nicht verfassungskonform wäre.

    Angesichts der unabwendbaren Bevölkerungsalterung, der teuren, aber notwendigen Dekarbonisierung der Wirtschaft sowie der unbestreitbaren Defizite in der Digitalisierung im Bildungswesen und der öffentlichen Verwaltung hat Deutschland perspektivisch wichtigere Probleme, als den Regeln einer falsch konzipierten Schuldenbremse zu folgen. Statt diese Vorschrift trickreich zu umgehen, sollte sie offen und ehrlich infrage gestellt werden und durch eine klügere Obergrenze ersetzt werden: die Zins-Steuer-Quote.

    Denn entscheidend für die Solidität und Resilienz des Staatshaushalts ist nicht die Schuldenstandsquote, sondern die Zins-Steuer-Quote, der Anteil der Zinsausgaben am Steueraufkommen. Diese Zins-Steuer-Quote lag Mitte der 1990er-Jahre bei 15 Prozent und liegt derzeit – mit fallender Tendenz – bei drei Prozent. Eine gesetzliche Obergrenze sollte an diese Quote festgemacht werden.

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    Das gegenwärtige Niedrigzinsumfeld ist nicht nur das Ergebnis der ultraleichten Geldpolitik, sondern ebenso Folge verstärkter Sparanstrengungen der schnell wohlhabender werdenden Mittelschichten in den Schwellenländern und nicht zuletzt der kapitalsparenden Digitalisierung. Daher wird die Zins-Steuer-Quote allzu bald nicht wieder deutlich steigen und die Handlungsfähigkeit des Staates beeinträchtigen.

    Vor diesem Hintergrund ist es ökonomisch wenig überzeugend, mit dem Hinweis auf die aus einer anderen Zeit stammenden Schuldenbremse auf die dringend notwendige Modernisierung des staatlichen Kapitalstocks zu verzichten.

    Mehr: Um die Coronakrise langfristig zu bewältigen, braucht es höhere Steuern, meint Bert Rürup

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