Armutszuwanderung: Die falsche Angst vor „Sozialtourismus“

Mit der EU-Osterweiterung um zehn Staaten am 1. Mai 2004 galten von Beginn an nur zwei der vier Grundfreiheiten des Binnenmarktes: freier Waren- und freier Kapitalverkehr. Die 15 alten Mitgliedstaaten ließen sich zusichern, dass sie die Personenfreizügigkeit und die Dienstleistungsfreiheit bis zu sieben Jahre einschränken dürfen. Davon Gebrauch machten bis zuletzt nur Deutschland und Österreich. Die volle Freizügigkeit gibt nun jedem EU-Bürger aus den damaligen Beitrittsländern das Recht, in anderen EU-Staaten eine Beschäftigung aufzunehmen.

Am 30. April laufen die Übergangsbestimmungen aus, mit denen sich Deutschland gegen acht der zehn zum 1. Mai 2004 beigetretenen EU-Länder abgeschottet hatte: Polen, Ungarn, Tschechien, Slowenien, Estland, Lettland, Litauen, Slowakei. Für die Beitrittsländer Zypern und Malta gab es keine Auflagen. Für die erst am 1. Januar 2007 beigetretenen Rumänen und Bulgaren bleibt die Freizügigkeit eingeschränkt - vorerst noch bis Ende 2011, voraussichtlich aber bis Ende 2013, wenn die Bundesregierung die Frist von sieben Jahren voll ausschöpft.

Arbeitnehmer dieser acht Beitrittsstaaten (EU-8) benötigen in Deutschland keine Arbeitsgenehmigung mehr. Auch Bewerber für Ausbildungsplätze können sich nun uneingeschränkt hier umsehen. So mancher grenznahe Handwerksbetrieb im Osten Deutschlands setzt seine Hoffnungen auf Lehrlinge aus den Nachbarländern. Für hoch qualifizierte Arbeitskräfte ändert sich nichts: Akademiker haben schon seit 2009 freien Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt.

Arbeitsmarktexperten erwarten, dass eher jüngere und gut qualifizierte Arbeitsuchende nach Deutschland kommen. Allzu große Hoffnungen auf einen verstärkten Zuzug von Fachkräften und Hochqualifizierten dämpft allerdings die Bundesvereinigung der Arbeitgeberverbände (BDA): Für Akademiker aus den EU-8 ist der Weg durch den Wegfall der Vorrangprüfung seit Januar 2009 ohnehin schon frei. Die vollständige Freizügigkeit werde daher keine besonderen Effekte bringen. Dennoch sehen die Arbeitgeber in der Öffnung des Arbeitsmarktes „die Chance, zumindest einen Teil der insbesondere durch den demografischen Wandel entstehenden Fachkräftelücke zu schließen“.

Das weiß keiner. Auf gepackten Koffern sitzt in den acht EU-Staaten wohl niemand. Polens Arbeitsministerin Jolanta Fedak schätzt, dass sich etwa 100.000 bis 400.000 ihrer Landsleute über einen Zeitraum von drei Jahren aufmachen könnten, in Deutschland zu arbeiten. Das zur Bundesagentur für Arbeit (BA) gehörende Forschungsinstitut IAB rechnet mit einer jährlichen Nettozuwanderung von 100.000 bis 140.000 Arbeitnehmern. Das arbeitgebernahe Institut der Deutschen Wirtschaft (IW) indes schätzt, dass in diesem und im nächsten Jahr insgesamt netto 800.000 Zuwanderer aus den EU-8 nach Deutschland kommen. Auf lange Sicht liegen IAB und IW nicht weit auseinander: Bis 2020 erwartet das IAB etwa 910.000 Zuwanderer, das IW 1,2 Millionen.

Das IAB greift für seine Prognose auf Zuwanderungsdaten in der Vergangenheit zurück, während sich das IW auf eine Umfrage im Dezember 2009 (Eurobarometer) in den EU-8-Staaten stützt. Der Umfrage zufolge will ein Viertel der Bevölkerung der EU-8 (12,1 Millionen Personen) „irgendwann in der Zukunft in einem anderen Land“ arbeiten - davon wollten 1,7 Millionen Personen innerhalb der nächsten zwölf Monate auswandern. In der Vergangenheit blieb die tatsächlich realisierte Auswanderung deutlich hinter den zuvor erklärten Migrationsabsichten zurück. Im Durchschnitt 2004 bis 2009 wuchs laut IAB die ausländische Bevölkerung aus den EU-8 in den EU-15 jedes Jahr um 250.000 Personen. Das Interesse an Deutschland und Österreich erlahmte: Ihr Anteil an der Zuwanderung halbierte sich auf etwa 30 Prozent - der Großteil ging nach Großbritannien und Irland. Niemand weiß, ob die Rechenmodelle die Entwicklung zutreffend vorhersagen. Nicht zu beziffern ist laut IAB auch die Zahl der Bürger aus den EU-8, die jetzt bereits ohne Meldung bei den Behörden in Deutschland leben, sich mit Einzug der Freizügigkeit aber bei den Behörden registrieren.

Staatsangehörige der EU-8 können nun von Zeitarbeitsfirmen nach Deutschland verliehen werden. Auch Einschränkungen bei der Entsendung von Arbeitnehmern im Baugewerbe und bei der Gebäudereinigung fallen weg. In der Baubranche werden damit Werkvertragsabkommen hinfällig, die etwa Einschränkungen für regionale Bezirke mit hoher Arbeitslosigkeit vorsahen. Gewerkschaften befürchten, die aus den EU-8 entsandten Beschäftigten könnten deutlich schlechter bezahlt werden als vergleichbare inländische Arbeitnehmer. Mindestlöhne in der Zeitarbeit, am Bau, in der Gebäudereinigung und in der Pflegebranche sollen dies verhindern. Die IG BAU bleibt skeptisch: „Es besteht die Gefahr, dass die Arbeitnehmerfreizügigkeit ausgenutzt wird, um mit billigen Arbeitskräften die Löhne zu drücken.“ Der Mindestlohn für die Zeitarbeit greift zudem nicht ab 1. Mai. Weil das Verfahren noch nicht abgeschlossen ist, wird er erst in vier bis sechs Wochen in Kraft treten.

Nach einer Aufstellung des Arbeitsministeriums gelten demnächst für rund 3,75 Millionen Arbeitnehmer branchenspezifische Lohnuntergrenzen. Das gilt derzeit bereits für: Gebäudereinigung, Pflegebranche, Bau, Elektrohandwerk, Abfallwirtschaft, Dachdeckerhandwerk, Maler- und Lackiererhandwerk, Wäschereidienstleistungen. Hinzu kommen in den nächsten Wochen die Zeitarbeit (derzeit 870.000 Beschäftigte) sowie das Wach- und Sicherheitsgewerbe (170.000).

Für die Erntehelfer beim Spargelstechen und Obstpflücken sowie Saisonbeschäftigte in der Gastronomie sind bereits am 1.Januar dieses Jahres alle Schranken gefallen. Bisher mussten die Arbeitsagenturen jeder einzelnen Beschäftigung zustimmen: Im vorigen Jahr gab es rund 185.000 Saisonarbeiter aus den EU-8, davon 174.000 aus Polen. Hinzu kamen 97.500 Rumänen und 3500 Bulgaren, für die das Zulassungsverfahren weiterhin gilt. Die Pflegebranche rechnet dagegen durch die Freizügigkeit mit keiner Erleichterung. Der Arbeitgeberverband Pflege hält anderes für viel dringlicher: „Wir fordern, dass die in anderen EU-Staaten erworbenen Berufsabschlüsse schnellstmöglich in Deutschland anerkannt werden.“ Akut würden 20.000 Pflegefachkräfte benötigt. Für Hilfskräfte gilt ein Mindestlohn.

Modellberechnungen kommen zu dem Schluss, dass durch die Zuwanderung von EU-8-Bürgern das deutsche Bruttoinlandsprodukt um 1,16 Prozent steigen könnte - der Wohlstand wächst. Da mehr Menschen ihre Arbeitskraft anbieten, rechnen die Autoren der IAB-Studie theoretisch mit einer vorübergehenden Erhöhung der Arbeitslosenquote um 0,2 Prozentpunkte und einem Rückgang des gesamtwirtschaftlichen Lohnniveaus - im Vergleich zum Szenario ohne Zuwanderung. „Aufgrund der steigenden Kapitaleinkommen ergibt sich ein Nettogewinn für die einheimische Bevölkerung in Deutschland“, schreiben Baas und Brücker. Das bedeutet laut IAB keineswegs einen Rückgang der Löhne der inländischen Beschäftigten insgesamt: Ein Großteil der Anpassungslast werde von den Migranten selbst getragen, da sie eine niedrigere Entlohnung als vergleichbare Inländer erhielten. Die Löhne der Migranten seien etwa 20 Prozent geringer. Dennoch könne es im deutschen Arbeitsmarkt auch Verlierer geben, vor allem jene, deren Tätigkeiten leicht zu ersetzen seien.

Im Jahr 2010 hat die Bundesagentur für Arbeit 47.000 Arbeitnehmern aus den EU-8 eine Arbeitsgenehmigung erteilt, darunter 32.000 für eine erstmalige Beschäftigung (von denen 4900 neu eingereist waren). Davon kamen über die Hälfte (18.300) aus Polen. Aus Bulgarien und Rumänien kamen rund 20.100 erstmalig Beschäftigte. Nicht mitgezählt sind dabei Saisonkräfte, Haushaltshilfen und Werkvertragsarbeitnehmer

Das ist eher unwahrscheinlich. Das Recht, sich in Deutschland zur Arbeitsuche aufzuhalten, besteht zwar für mindestens drei Monate. Für die Einreise reicht ein Personalausweis. Anspruch auf Arbeitslosengeld I oder Hartz IV haben die Arbeitsuchenden in der Regel aber nicht. Für das Arbeitslosengeld I müssen sie mindestens zwölf Monate in Deutschland sozialabgabenpflichtig beschäftigt gewesen sein.