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Besteuerung von Grundstücken Unterschiedliche Länderinteressen blockieren die Grundsteuerreform

In der Diskussion um eine Reform der Grundsteuer geht es vor allem um die Verteilung von Geld. Grundsätzliche Fragen treten in den Hintergrund.
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Für sie ist die Steuer in Relation zum Wert heute besonders niedrig. Quelle: KB3 - Fotolia
Einfamilienhäuser in guten Lagen

Für sie ist die Steuer in Relation zum Wert heute besonders niedrig.

(Foto: KB3 - Fotolia)

Frankfurt Das Bundesverfassungsgericht hat die Besteuerung von Grundstücken nach veralteten Einheitswerten für verfassungswidrig erklärt. Eine Reform muss her, sonst darf die Gemeindesteuer bald nicht mehr erhoben werden.

Schon 2010 hatte der wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium (BMF) moniert, dass die veralteten Bemessungsgrundlagen zu massiven Verschiebungen in der Belastung geführt hätten. Grundbesitzer in prosperierenden Zentren würden bevorzugt, solche im ländlichen Raum und Problemstädten benachteiligt.

Interessenverbände der Grundbesitzer und der Wohnungswirtschaft wollen das mit ihren Reformvorschlägen sogar noch verstärken, indem sie fordern, den Grundstückswert ganz aus der Bemessungsgrundlage zu nehmen. Sie haben sich vom Ifo-Institut ein Gutachten schreiben lassen, in dem vorgeschlagen wird, nur Grundstücksgröße und Nutzfläche sollten die Höhe der Steuer bestimmen.

Ifo-Chef Clemens Fuest führt an, man könne sich so die Kosten der Grundstücks- und Gebäudebewertung sparen. „Wertbasierte Modelle würden zu einer erheblichen Umverteilung der Grundsteuerlast führen“, heißt das zweite Argument, zulasten von Eigenheimbewohnern und Mietern in Großstädten. Und schließlich würden reiche Bundesländer in wertbasierten Reformmodellen mehr einnehmen und müssten das im Finanzausgleich an andere Bundesländer abführen.

Das Verfassungsgericht und der BMF-Beirat hatten aber gerade Änderungen an der grob ungerecht verteilten Belastung angemahnt. Pikanterweise war Ifo-Chef Fuest 2010 Vorsitzender des BMF-Beirats. Dessen Kernthesen widerspricht Fuests aktuelles Gutachten diametral. Auf den Widerspruch hingewiesen distanziert er sich auf Twitter nachträglich vom damaligen Gutachten: „Der BMF-Beirat ist kein Organ zur Verbreitung der Auffassung des Vorsitzenden.“

Das Problem bei allen Reformversuchen ist, dass die jeweiligen Gewinner und Verlierer unter den Interessengruppen und Bundesländern von vornherein feststehen. Die Bundesländer müssen im Bundesrat zustimmen. Verkompliziert wird die Sache durch die Interaktion mit dem Länderfinanzausgleich. Ohne Übergangsregeln, die die Umverteilungswirkungen einer Reform für längere Zeit in Grenzen halten, wird man sich schwer auf eine sachgerechte Reform einigen können. Denn hinter den Verteilungsinteressen treten steuersystematische und wirtschaftspolitische Ziele leicht in den Hintergrund.

Ein solches Ziel ist es, dass baureife Grundstücke auch bebaut werden. Das ist das Argument, das das Institut der deutschen Wirtschaft (IW) zugunsten einer reinen Bodenwertsteuer in den Vordergrund stellt.

Wenn es allein die Grundstücke sind, und nicht die darauf stehenden Gebäude, die das Steueraufkommen bringen, dann steigt die Belastung für unbebaute Grundstücke und sinkt für bebaute. Es wird weniger attraktiv, zu warten und auf eine Wertsteigerung zu spekulieren. Das IW macht ungenutzte Grundstücke für den Mangel an Wohnungen und Gewerbeflächen mit verantwortlich.

Zur Förderung der Idee der Bodenwertsteuer ist das arbeitgeberfinanzierte Institut eine bunte Koalition mit Umwelt- und Mieterverbänden eingegangen, die sich den Namen „Grundsteuer: Zeitgemäß!“ gegeben hat. Auch das traditionell etwas arbeitnehmernähere DIW ist für die Bodenwertsteuer. „Die Bodenwertsteuer ließe sich auf Grundlage der flächendeckend vorliegenden Bodenrichtwerte relativ leicht umsetzen“, widerspricht DIW-Steuerexperte Stefan Bach dem Ifo-Argument von den hohen Kosten.

Wer Grundstückswerte besteuert, richtet keine Anreizschäden an

Ein weiteres steuerpolitisches Ziel, das ebenfalls für die Bodenwertsteuer angeführt wird, lautet: Steuern sollen vor allem dort erhoben werden, wo sie den geringsten Schaden anrichten. Wer Arbeitseinkommen besteuert, macht Arbeiten weniger attraktiv, wer Gebäude besteuert, macht das Bauen weniger attraktiv.

Wer dagegen Grundstückswerte besteuert, richtet keine Anreizschäden an. Denn der Grundstückswert hängt im Wesentlichen von Lage und Erschließung ab, auf die der Grundbesitzer wenig Einfluss hat. Bach verweist darauf, dass internationale Organisationen wie die OECD oder der Internationale Währungsfonds Deutschland seit Jahren empfehlen, die hohen Abgabenbelastungen der Erwerbseinkommen zu reduzieren und leistungslose Vermögenseinkommen stärker zu belasten.

Als Gemeindesteuer soll die Grundsteuer eine gewisse Äquivalenz zwischen Infrastrukturkosten und Gemeindeeinnahmen herstellen. Manche Experten und Politiker diagnostizieren hier ein Missverhältnis, das dazu führe, dass Gemeinden weniger zusätzliches Bauland ausweisen, als sie könnten.

Diesen Aspekt stellte der BMF-Beirat 2010 in den Vordergrund. Das spreche einerseits für eine Steuer auf den Bodenwert, denn mit diesem könne die Gemeinde einen Teil des durch ihre Anstrengungen gestiegenen Bodenwerts abschöpfen. Andererseits spreche es auch für eine Gebäudekomponente. Denn Infrastrukturkosten würden von Menschen verursacht, die dort wohnten.

Das „Kostenwertmodell“ der Ländermehrheit geht in diese Richtung. Die Abdeckung einwohnerbezogener Infrastrukturkosten für die Gemeinden ließe sich allerdings auch über höhere Zuweisungen je Einwohner im Gemeindefinanzausgleich bewerkstelligen.

Mietanstieg unerwünscht

Zu weiter steigenden Wohnkosten sollte die Reform nach Möglichkeit auch nicht führen. Das Mietrecht erlaubt aber, die Grundsteuer als Nebenkosten auf die Mieter umzulegen. Langfristig ist die Überwälzung jedoch nicht möglich, betont der BMF-Beirat. Denn die Mieter zahlen nur, was der Markt hergibt und was sie zahlen können. Das wird nicht mehr, wenn die Grundsteuer steigt. Kurz- bis mittelfristig ist aber in vielen bestehenden Mietverhältnissen noch Luft nach oben. Erst einmal tragen also meist die Mieter die Belastung durch höhere Grundsteuern.

DIW-Experte Bach findet es daher lohnend, über eine Mietrechtsreform nachzudenken, um Reformwiderstände zu reduzieren. Das könnte etwa so aussehen, dass bei Neuvermietungen die ganze Grundsteuer von der Umlage ausgeschlossen wird, bei bestehenden Mietverhältnissen nur etwaige Grundsteuererhöhungen. Dann würden die langfristige und die kurzfristige Traglast der Steuer zusammenfallen.

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