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Handelsexperte im Interview „Sanktionen sind die Alternative zwischen Diplomatie und Krieg“

Donald Trump nutzt seine Macht in der Handelspolitik so aggressiv wie kein anderer US-Präsident zuvor, sagt John Smith, Ex-Chef der US-Sanktionsbehörde.
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Die bei Nord Stream 2 involvierten deutschen Firmen fühlen sich von den USA bedroht. Quelle: dpa
Sanktionspolitik

Die bei Nord Stream 2 involvierten deutschen Firmen fühlen sich von den USA bedroht.

(Foto: dpa)

BerlinJohn Smith, langjähriger Chef der US-Sanktionsbehörde Office of Foreign Assets Control (Ofac), kritisiert die aktuelle Sanktionspolitik seines Landes scharf. Anders als frühere Regierungen sei die Administration von US-Präsident Donald Trump viel stärker bereit, „Sanktionen gegen Bedenken und Widerstand von Bündnispartnern wie Deutschland und Frankreich durchzusetzen“, sagte er im Gespräch mit dem Handelsblatt.

„Auch früher haben die USA nicht allzu lange auf die Partner gewartet. Aber man suchte einen Konsens.“ Sanktionen seien aber generell am besten, „wenn möglichst viele mitmachen, sie also multilateral sind“, so Smith.

Der 55 Jahre alte Smith hat mehr als elf Jahre lang für die Ofac gearbeitet, von 2015 bis April 2018 war er Chef der Behörde. Seit Juli wirkt er als Sicherheitsexperte in der internationalen Großkanzlei Morrison & Foerster. Smith verbringt die Hälfte seiner Zeit in Washington, die andere Hälfte in Europa und Asien. Seine Aufgabe: Firmen im Umgang mit der US-Sanktionspolitik zu beraten.

Zum Disput rund um die Erdgaspipeline Nord Steam 2 sagte der Sanktionsexperte, die involvierten deutschen Firmen hätten „allen Grund, besorgt zu sein“: Es gäbe keine Kristallkugel, die einem erkläre, „dass man garantiert unbeschädigt aus der Sache herauskommt“. Das hänge vom amerikanischen Präsidenten, dem Kongress und dem jeweiligen Zustand der Beziehungen der USA zu Russland ab.

Die weithin unbekannte Behörde Ofac in Washington gilt als Machtfaktor der US-Regierung. Ex-Chef Smith sagte, der Chef der Agentur spiele aufgrund der Sanktionen „eine gewisse Rolle“ in der Welt. Sanktionen seien „die Alternative zwischen Worten und Waffen“: Einerseits werde bei Konflikten Diplomatie oft als nicht ausreichend gesehen, andererseits seien militärische Aktionen teuer und kosteten Menschenleben.

Lesen Sie hier das gesamte Interview:

Mr. Smith, Sie waren viele Jahre verantwortlich für amerikanische Sanktionen gegen ausländische Staaten, Firmen und Einzelpersonen. Vermissen Sie die Macht, die damit verbunden war?  
Sicher, in dieser Aufgabe war ich im Zentrum amerikanischer Außenpolitik und internationaler Angelegenheiten. Aber jeder hat nur begrenzte Macht, jeder hat einen Boss. Die Entscheidung der USA, aus dem Iran-Deal auszusteigen, kam nicht vom Director der Ofac, sondern vom amerikanischen Präsidenten. Und als wir Russland mit zusätzlichen Sanktionen bedachten, haben letztendlich politische Abteilungen der Regierung die Entscheidung dafür getroffen. Die Ofac hatte nur alles vorbereitet und setzte es um.

Das war Ihr Job? Alles vorzubereiten?
Ja, wir haben alle möglichen Optionen bewertet. Und natürlich auch selbst Vorschläge gemacht. Ehrlich gesagt, haben wir viele Sanktionen direkt umgesetzt. Die waren völlig unstrittig und auch im Sinne der Europäischen Union, zum Beispiel bei Instabilitäten in Afrika oder bei Staaten, die Terroristen halfen.

Was hat Sie bei dieser Arbeit fasziniert?
Dass die Ofac mit wichtigen Krisen auf der Welt beschäftigt ist und der Chef der Agentur aufgrund der Sanktionen eine gewisse Rolle spielt. Es waren faszinierende Diskussionen, welche Länder oder Staatschefs auf die Sanktionsliste gehören. Nachdem Russland die Halbinsel Krim annektiert hatte, haben die USA zusammen mit der EU an einer schnellen Antwort gearbeitet. Da war ich involviert. Über Tage hinweg haben wir keinen Schlaf bekommen.

Die Ofac sei zwar weithin unbekannt, aber in Wahrheit eine der mächtigsten Einheiten der amerikanischen Regierung, schreibt der Autor Juan Zarate in seinem Insider-Buch „Treasury’s War“.
Sanktionen sind die Alternative zwischen Worten und Waffen, zwischen Diplomatie und Krieg. Ein Instrument, das viele immer stärker wertschätzen. Diplomatie wird oft als nicht ausreichend angesehen, militärische Aktionen dagegen sind teuer und kosten Menschenleben.

Doch die US-Sanktionspolitik sorgt immer häufiger für Streit, zum Beispiel wegen des Irans. Dort wollen die Europäer, anders als die USA, weiter Handel betreiben. Die neue Zweckgesellschaft Instex soll als Tauschbörse fungieren, Währungen wie der Dollar spielen dann keine Rolle. Ist das eine Umgehung amerikanischer Sanktionen?
Es ist zu früh, das zu beurteilen. Ich verstehe, dass die EU nach einem Weg für die Firmen des Kontinents sucht. Zum Start soll diese Zweckgesellschaft ja offenbar für die Versorgung der Bevölkerung mit Nahrung und Medikamenten genutzt werden. Das sollte für die USA akzeptabel sein, weil es mit US-Sanktionen vereinbar ist. Wenn die EU aber über diesen Weg zum Beispiel Erdöl beziehen will, wäre das ein Verstoß gegen die Sanktionen. Wahrscheinlich wird jede Firma genau darauf achten, nicht zum Gegenstand amerikanischer Gegenmaßnahmen zu werden.

Der ehemalige Chef der US-Behörde „Ofac“ berät Firmen im Umgang mit der US-Sanktionspolitik. Quelle: Morrison & Foerster LLP
John Smith

Der ehemalige Chef der US-Behörde „Ofac“ berät Firmen im Umgang mit der US-Sanktionspolitik.

(Foto: Morrison & Foerster LLP)

Es sei eine Missachtung der US-Politik, kritisiert Botschafter Richard Grenell.
Bis jetzt gibt es bei Instex nichts, was amerikanische Sanktionen verletzt. Das könnte sich ändern, wenn Instex erweitert wird auf den Handel in anderen Bereichen, die von US-Sanktionen erfasst sind.

Bleibt die Frage, wie gerechtfertigt neue Iran-Sanktionen überhaupt sind. Schließlich sind die USA einseitig aus einem Nuklear-Abkommen mit Iran, der EU, mit China und Russland ausgestiegen, das sie unter Barack Obama selbst geschlossen haben.
Sie stellen eine politische Frage. Ich war ein unpolitischer Behördenchef. Es gibt für und gegen den alten Iran-Deal vernünftige Argumente. Perfekt ist er sicherlich nicht. Die entscheidende Frage ist, ob die USA aus einem solchen Abkommen einfach aussteigen sollten, ohne die Rechte der anderen Vertragspartner zu respektieren.

Wie hat sich die Sanktionspolitik unter den US-Präsidenten Bill Clinton, George W. Bush, Barack Obama und Donald Trump im Vergleich entwickelt?
Über alle Regierungen hinweg hat es einen stetigen Anstieg von Sanktionen gegeben. Die Trump-Regierung macht nun am aggressivsten davon Gebrauch. Der Unterschied ist, dass sie viel stärker bereit ist, Sanktionen auch gegen Bedenken und Widerstand von Bündnispartnern wie Deutschland und Frankreich durchzusetzen. Auch früher haben die USA nicht allzu lange auf die Partner gewartet, aber man suchte einen Konsens.

Ist das ein Ausdruck der „America first“-Politik?
Nein. Zwar hat das Finanzministerium die Mittel für Ofac aufgestockt, aber ich habe nie gehört, dass dies mit „America first“ zu tun habe. Sanktionen sind generell am besten, wenn möglichst viele mitmachen, sie also „multilateral“ sind. Das frühere Iran-Sanktionsprogramm war sehr wirkungsvoll, weil es das Land zusammen mit China und Russland an den Verhandlungstisch gebracht hat. 

Ist Nordkorea ein weiteres Erfolgsbeispiel? Immerhin hat Trump den Diktator Kim Jong Un nun wieder getroffen.
Die Handlungen vieler Regierungen haben in Nordkorea geholfen. Bis heute sehen wir nicht, was sich in Pjöngjang wirklich konkret ändert – ob also die Sanktionsziele wirklich erreicht werden und die Nuklearwaffen verschwinden.

Russland dürften Sie wohl kaum als Vorbild für Sanktionspolitik nennen.
Nein. Bösartige Handlungen haben dort kein Ende gefunden. Andererseits sind wir aber auch nicht gescheitert. Sanktionen sind nur ein Werkzeug im Werkzeugkasten einer Regierung. Auch im Fall von Moskau hatten sie natürlich Wirkung. Russland wäre sonst womöglich in der Ost-Ukraine noch weiter gegangen. Die Russen waren überrascht, wie einig sich die USA und die EU waren.

Das gilt jetzt nicht mehr. Die Sanktionsfrage wirkt wie ein Spaltpilz.
Anders als die USA ist die EU offenbar nicht zu härteren Sanktionen bereit. Es herrscht ein Patt. Dabei versucht Herr Putin doch ganz offenbar, demokratische Wahlen im Westen zu beeinflussen. Das müsste den Westen mit einer Stimme sprechen lassen.

Vielleicht stört ja die Ökonomie. Es gibt den Verdacht, dass die USA bei der Pipeline Nord Stream 2 auch deshalb mit Sanktionen für deutsche Firmen drohen, weil sie lieber ihr eigenes Flüssiggas LNG verkaufen wollen.
Natürlich sind auch wirtschaftliche Interessen von Sanktionen betroffen. Die Regierungen erlassen Gesetze und Regelungen, die Unternehmen haben sie zu befolgen. Deutsche Firmen haben engere Beziehungen zu Russland als amerikanische – es gibt also mehr zu verlieren. Viele amerikanische Offizielle fragen sich, ob die EU und die USA hinsichtlich der Russland-Sanktionen die richtige Balance finden zwischen wirtschaftlichen Interessen und der Wahrung gemeinsamer Werte.

Die bei Nord Stream 2 involvierten deutschen Firmen fühlen sich von den USA bedroht.
Das ist eine der kompliziertesten Angelegenheiten. Es gab darüber ja auch in der EU selbst genug Streit. Und, sorry: Die Firmen haben allen Grund, besorgt zu sein. Es gibt keine Kristallkugel, die einem erklärt, dass man am Ende des Tages garantiert unbeschädigt aus der Sache herauskommt. Das hängt vom Präsidenten, dem Kongress und dem jeweiligen Zustand der Beziehungen der USA zu Russland ab.

Der einstige US-Finanzminister Jack Lew warnte vor einem übermäßigen Gebrauch von Sanktionen. Das könnte Partner aus dem amerikanischen Finanzsystem treiben.
Schon 2008 gab es Warnungen, internationale Geschäfte, etwa mit dem Iran, würden künftig nicht mehr in Dollar abgewickelt werden. Und jetzt, ein Jahrzehnt später, ist der US-Dollar immer noch die weltweite Leitwährung. Aber es macht natürlich einen Unterschied, wer über die amerikanische Finanz-Dominanz klagt. Von China und Russland ist das eher zu erwarten. Schwieriger ist es für die transatlantische Einheit, wenn solche Beschwerden von langjährigen Verbündeten wie Frankreich und Deutschland kommen.

Ist es Anmaßung, mit Sanktionen gegen den staatlichen Ölkonzern in Venezuela einen Machtwechsel herbeiführen zu wollen?
Die Welt sieht, wie das Volk in einer der größten humanitären Krisen leidet. Aus einer Demokratie ist eine Diktatur geworden. Wann sagt die Welt: Es ist genug? Was die Sanktionen einmal bewirken werden, kann man jetzt nicht sagen.

Sind die Maßnahmen gegen China Teil des US-Handelskriegs?
Es gibt keine Sanktionen gegen China – nur gegen chinesische Firmen, wenn sie Normen und Gesetze verletzen. Die USA gehen dort genauso vor wie mit der EU. Es ist in der Tat misslich, wenn sich Handelspolitik und Sanktionspolitik vermischen. Dann entsteht leicht die Vermutung, es gebe keine wirkliche Legitimation für Sanktionen mehr, sondern es gehe nur darum, „America first“ durchzusetzen. Das ist eine Gefahr.

Wie sicher ist eigentlich die juristische Basis für Sanktionen? Oder geht es nur um Machtpolitik?
Heute müssen wie auch schon zu meiner Zeit klare Beweise für Sanktionen vorliegen – also ausreichende Beweise wie bei einer Anklage. Diese Beweise werden von den Anwälten im Finanzministerium geprüft und dann dem Justizministerium geschickt.

Was selbstverständlich nicht öffentlich ist.
Zum Zeitpunkt der Sanktionsmaßnahme größtenteils nicht. Aber wenn sich betroffene Individuen und Firmen vor Gericht wehren, hat das Beweismaterial schon immer eine Rolle gespielt. Ofac hat nahezu alle Prozesse gewonnen.

Nun sind Sie für eine Großkanzlei aktiv. Was reizt daran?
Es ist interessant, dieselbe Sache von einer anderen Seite zu sehen. Ich kenne die Anwälte von Morrison Foerster seit vielen Jahren. Als Ofac-Direktor hat man immer mit der Privatwirtschaft zu tun, wobei die meisten Firmen andererseits mit Ofac am liebsten gar nichts zu tun haben wollen. Unsere Aufgabe hier zielt darauf ab, in Unternehmen alles zu vermeiden, was die Aufmerksamkeit von Sanktionsbehörden erregt.

Was ist der häufigste Fehler, den Firmen in Sachen Sanktionen machen?
Dass sie sich auf solche Fragen überhaupt nicht vorbereiten, dass ein Expertenteam zur frühzeitigen internen Risikoeinschätzung fehlt. Das passiert immer wieder, sogar bei den größten Konzernen der Welt. Das überrascht mich. Es ist wichtig, dass jeder, der in Deutschland eine Firma leitet, weiß, dass Behörden in den USA oder der EU Sanktionen erlassen und durchsetzen können. Und dann muss man eben genau auf Geschäfte von Tochterunternehmen in der Türkei, Indien oder in Südostasien achten, insbesondere mit solchen Unternehmen, die ein schwieriges Erbe haben. Sonst hat man es ganz schnell mit sanktionierbaren Transaktionen zu tun.

Beschreiben Sie die Realität oder drohende Gefahren?
Beides. Denken Sie an eine deutsche Firma, die ein Joint-Venture mit einer russischen Firma hat, zu deren Aktionären wiederum ein Oligarch gehört, der von US-Sanktionen betroffen ist. Für solche Fälle muss man viel Zeit für die richtigen Informationen und Schlussfolgerungen investieren. Sonst gibt es Ärger. Solche Prüfungen und Screenings neuer Partner sind bei Übernahmen und Fusionen lebenswichtig geworden.

Das predigen Sie Ihren Klienten?
Ja. Interne Disziplin ist nötig. Wenn man sich darum nicht intensiv kümmert, folgen Strafen durch die USA und man büßt Reputation ein. Manchmal passiert es, dass ein Konzern eine klare Richtlinie gibt, die von der Tochtergesellschaft in einem Land aber ignoriert wird. So hat der türkische Landeschef eines US-Unternehmens geglaubt, weiter Geschäfte mit dem Iran machen zu können. Ofac hat nicht nur der Muttergesellschaft eine Million Dollar Strafe aufgedrückt, sondern auch den Manager in der Türkei persönlich bestraft. Das ist eine neue Dimension.

Gibt es eigentlich inzwischen eine Sanktionsindustrie?
Ja. Die großen Kanzleien, Beratungsfirmen, Wirtschaftsprüferkonzerne, Detekteien sowie Banken und Konzerne beschäftigen sich intensiv damit. In Deutschland und weltweit wächst hier aktuell der Beratungsbedarf.

Herr Smith, danke für das Interview.

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