Studie des Ifo-Instituts Sparen an der Zukunft – Deutschland hinkt bei Investitionen hinterher

Wofür geben Bund, Länder und Kommunen ihr Geld aus? Der Anteil der Investitionen jedenfalls sinkt. Deutschland fällt hinter anderen Ländern zurück.
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Es entsteht zu wenig Neues, Substanz verfällt. Quelle: Moment/Getty Images
Kräne in Berlin

Es entsteht zu wenig Neues, Substanz verfällt.

(Foto: Moment/Getty Images)

BerlinBei seinem letzten großen Auftritt vor der Sommerpause in Berlin war Olaf Scholz (SPD) sichtlich gelöst. Der Bundesfinanzminister war stolz auf den Haushalt 2019, den er vorlegte. Dieser sei „zukunftsorientiert, gerecht und verantwortungsvoll“. Geplant seien „Rekordinvestitionen“ – mehr Geld für Straßen, Schienenverkehr, schnelles Internet, Bildung und Forschung. Auch die überfällige „Trendwende“ bei den Verteidigungsausgaben sei eingeleitet.

Auch wenn die Investitionen bis 2021 höher ausfallen sollen als noch im Frühjahr geplant, einen Grund, stolz darauf zu sein, gibt es nicht. Denn im internationalen Vergleich fallen die Investitionen in Deutschland seit vielen Jahren gering aus. Das zeigt eine neue Studie des Münchener Ifo-Instituts im Auftrag der arbeitgebernahen „Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft“, die dem Handelsblatt exklusiv vorliegt. Die Forscher haben darin untersucht, wofür Bund, Länder und Gemeinden seit 1992 ihre Einnahmen ausgeben. Die Ergebnisse sollten ein Alarmsignal für die deutsche Politik sein.

So stiegen die Ausgaben für Soziales rasant an, während Investitionen zurückgeschraubt wurden. Im internationalen Vergleich liege der deutsche Staat bei der Investitionstätigkeit „weit hinten“, schreiben die Studienautoren. „Der deutsche Staat müsste seine Investitionstätigkeit um mindestens 40 Prozent erhöhen, um den OECD-Durchschnitt zu erreichen“, sagt Studienautor Niklas Potrafke. Im besonders wichtigen Bereich „Forschung und Entwicklung“ betrage der Nachholbedarf sogar 70 Prozent.

Bei den Ausgaben für soziale Sicherung und Gesundheit wende Deutschland dagegen „einen höheren Anteil“ im internationalen Vergleich auf. Die Politik solle daher prüfen, „die Budgetzusammensetzung so zu ändern, dass in Zukunft mehr Mittel für öffentliche Güter und Investitionen aufgewendet werden“, konstatieren die Studienautoren. Der Spielraum für höhere Investitionen „könnte durch eine Verringerung des Transfervolumens geschaffen werden“.

Investitionen steigen weniger stark als die Wirtschaftsleistung

Trotz der ständigen Beteuerungen von Politikern, „in die Zukunft des Landes zu investieren“, stiegen in den vergangenen 20 Jahren die Bruttoinvestitionen des Staates weniger stark als die Wirtschaftsleistung. Zwischen 1996 und 2016 sank der Anteil der investiven Ausgaben am Bruttoinlandsprodukt (BIP) von 2,5 auf nur noch 2,12 Prozent. Die Staaten der Industrieländerorganisation OECD wenden im Schnitt hingegen mehr als drei Prozent für Investitionen auf – darunter auch Staaten, die durchaus mit Deutschland vergleichbar sind, etwa die skandinavischen Länder oder Österreich.

Zwar sind dank der guten Wirtschaftslage auch die Ausgaben für Soziales gemessen am Bruttoinlandsprodukt seit 2010 gesunken. Doch im internationalen Vergleich sind die Ausgaben hoch. Und gerade der Bund hat sie zuletzt stark hochgefahren: Gab er in den frühen 1990er-Jahren nur ein Drittel seiner Mittel für die soziale Sicherung aus, sind es heute rund 50 Prozent. Und nach der aktuellen Finanzplanung, die Scholz gerade vorgelegt hat, wird sich der Anteil auch in den kommenden Jahren weiter leicht erhöhen.

Die Steigerungen liegen nicht nur an der Ausgabenwut von Regierungen, sondern haben auch strukturelle Gründe. Die deutsche Gesellschaft ist im internationalen Vergleich besonders alt, entsprechend muss der deutsche Staat für Rente, Gesundheit oder Pflege mehr als andere Länder ausgeben, betonen die Forscher in ihrer Studie. Daran werde sich in Zukunft so leicht auch nichts ändern lassen.

Auch sind die Sozialsysteme unterschiedlich aufgebaut. In einigen Ländern gibt es mehr staatliche, in anderen mehr private Vorsorge. „Selbstverständlich kann der bloße Vergleich von Ausgabenquoten keinen Handlungsbedarf begründen“, sagt Ifo-Forscher Potrafke, „doch sollte die Politik die Trends im Zeitablauf zur Kenntnis nehmen und prüfen, ob Handlungsbedarf besteht.“

Dass dieser besteht, daran hat kaum ein Ökonom in Deutschland Zweifel. So sind laut Ifo-Studie die Ausgaben des Bundes für Soziales seit dem Jahr 2005 ungefähr konstant geblieben – obwohl in dieser Zeit die Arbeitslosigkeit von einem Rekordhoch auf den niedrigsten Stand seit der Wiedervereinigung gefallen ist.

Eigentlich hätte der Ausgabenanteil für Soziales in der Zeit also sinken müssen. Doch die Große Koalition hat eine Reihe neuer Sozialleistungen aufgelegt. „Baukindergeld und Rentengeschenke schaffen keinen Wohlstand für alle. Wer stattdessen in Forschung und Bildung investiert, sichert zuverlässig die finanzielle Zukunft von Jung und Alt“, sagt INSM-Geschäftsführer Hubertus Pellengahr.

Gespart wird an Verteidigung, Transport und Kommunikation

Stattdessen bleibt immer weniger Geld für Investitionen übrig. Der Chefvolkswirt im Bundesfinanzministerium, Ludger Schuknecht, sprach in einer jüngst erschienen Studie von „sozialer Dominanz“, die sich in den öffentlichen Haushalten breitgemacht habe, insbesondere in Deutschland.

Ein Grund dafür: Wenn ein Haushalt konsolidiert werden muss, spart die Politik in den für die Bürger weniger sichtbaren Ausgabenbereichen wie Verteidigung, Transport oder Kommunikation. Dort wird der Rotstift eher angesetzt als bei den Ausgaben für soziale Sicherung oder Gesundheit.

Insbesondere bei den Kommunen, die mit Abstand für die meisten öffentlichen Investitionen zuständig sind, gibt es einen Investitionsstau. Lagen die Investitionen der Städte und Gemeinden Anfang der 90er-Jahre noch über dem Substanzverlust der Infrastruktur, gingen sie bis Mitte der 2000er-Jahre deutlich zurück.

Seit den frühen 2000er-Jahren ist die Abschreibung der Infrastruktur höher als die kommunalen Investitionen. Die Kommunen leben also von der Substanz. Gleichzeitig hat sich die Ausgabenstruktur der Gemeinden geändert. Der größte Posten ist Soziales und Jugend. Der Anteil an den Gemeindeausgaben stieg von 27,2 auf 41,6 Prozent. Spürbar reduziert hat sich der Ausgabenanteil für den Bereich Umwelt, also etwa Straßen-, Abwasser- und Abfallbeseitigung. Er ging von 35,2 auf 20,4 Prozent zurück.

An den abnehmenden Investitionen der Gemeinden haben bisher auch neue Bundesprogramme wie der kommunale Investitionsfonds, den der Bund für finanzschwache Kommunen aufgelegt hat, wenig ändern können. In den vergangenen Jahren ist das Geld aus solchen Töpfen zum Teil nur langsam abgerufen worden. Der Grund ist, dass viele Gemeinden Planungskapazitäten für Investitionsprojekte zurückgefahren haben und nun kaum nachkommen, selbst wenn Geld zur Verfügung steht.

Und auch auf Landesebene zeigt die Studie problematische Entwicklungen auf. So geben die Länder für den Bereich Wohnungswesen, etwa den Städtebau, immer weniger Geld aus. Die Ausgaben sanken von 4,0 auf 1,4 Prozent. Die Entwicklung hat mittlerweile auch die Politik aufgeschreckt. Wegen der steigenden Mieten vor allem in Ballungsräumen wollen Länder und Gemeinden nun wieder mehr Geld für das Wohnungswesen ausgeben.

Auch die Bundesregierung und vor allem Scholz versuchen, die Investitionslücke in Deutschland zu schließen. Auf immerhin 37,9 Milliarden Euro will der SPD-Finanzminister die Investitionen hochschrauben – und dann das Niveau halten. Das ist schon deutlich mehr, als in den vergangenen Jahren ausgegeben wurde.

Doch gibt es zwei Haken: Die geplanten Milliarden sind noch längst nicht komplett mit Projekten unterlegt. Und vor allem: Die konstanten Investitionen bedeuten angesichts steigender Gesamtausgaben, dass die Investitionsquote des Bundes auch in den kommenden Jahren sinken wird.

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