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Welthandelsorganisation Letzte Chance für die WTO

Die WTO bezeichnet die US-Zölle auf chinesische Waren als illegal. Die Institution sendet damit ein Lebenszeichen – dabei steckt sie in der tiefsten Krise ihrer Geschichte.
15.09.2020 Update: 15.09.2020 - 19:48 Uhr Kommentieren
Welthandel: Auch ihre Unterstützer bestreiten nicht, dass die WTO dringend reformiert werden muss. Quelle: imago images/blickwinkel
Containerschiff auf der Elbe

Welthandel: Auch ihre Unterstützer bestreiten nicht, dass die WTO dringend reformiert werden muss.

(Foto: imago images/blickwinkel)

Berlin, Düsseldorf Yoo Myung Hee wägt ihre Worte wie die meisten Asiaten sorgfältig und ist vorsichtig in ihrem Urteil. Doch wenn es um die Zukunft der Welthandelsorganisation (WTO) geht, verliert die südkoreanische Handelsministerin ihre Zurückhaltung: „Wir stehen an einem kritischen Wendepunkt“ sagt die 53-Jährige im Gespräch mit dem Handelsblatt. „Wenn wir es jetzt in dieser Covid-19-Krise nicht hinbekommen, eine funktionierende WTO zu schaffen, welche andere Chance bekommen wir dann noch?“

Yoo bewirbt sich um die Stelle des WTO-Generaldirektors, die seit dem überraschenden Rücktritt des Brasilianers Roberto Azevedo vakant ist. Insgesamt acht Kandidaten sind im Rennen. Jetzt geht es in die entscheidende Phase der Auswahl.

Auch Liam Fox, ehemaliger britischer Handelsminister, bewirbt sich um das Amt. Auch er sieht die Lage der WTO sehr kritisch. „Die Organisation droht in eine Abwärtsspirale zu geraten, gelingt es ihr nicht, eine durchsetzungsstarke Persönlichkeit anstatt eines Technokraten an die Spitze zu setzen“, warnt Liam Fox.

Tatsächlich steckt die WTO, die den Welthandel jahrzehntelang in regelbasierte und für alle gleichermaßen verlässliche Bahnen lenkte, in der tiefsten Krise seit ihrer Gründung im Jahr 1995, als sie aus den GATT-Verträgen hervorgegangen ist. Manche sprechen sogar von einer Legitimationskrise dieser einst so stolzen Institution.

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    Grund für den Niedergang der Handelsorganisation, die gerade für die deutsche Exportwirtschaft als Garant ihres Geschäftsmodells galt, ist nicht nur die Tatsache, dass US-Präsident Donald Trump nichts von Multilateralismus hält. Auch der Fakt, dass überall Handelskonflikte ausbrechen und die wichtigsten Volkswirtschaften ihr Glück in bilateralen Abkommen suchen, marginalisiert die Institution.

    Denn die WTO ist eigentlich der Ort, über den Handelskonflikte ausgetragen und geschlichtet werden sollten. Doch vor allem die beiden größten Volkswirtschaften, USA und China, scheren sich in ihrem epochalen Wirtschaftskrieg nicht um die Rolle der WTO.

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    Immerhin: Am Dienstag sendete die Genfer Institution ein Lebenszeichen. Die von den USA im Handelsstreit mit China verhängten Zölle über 200 Milliarden Dollar auf chinesische Waren bezeichnete ein WTO-Gericht als „illegal“. Das Vorgehen der US-Regierung entspreche nicht den Regeln der Welthandelsorganisation. Man fragt sich: Warum erst jetzt dieses Signal? Schließlich begann Trump seinen Feldzug gegen den Freihandel bereits Mitte 2017. Da war er gerade wenige Monate im Amt.

    Die Reaktion der US-Regierung ließ nicht lange auf sich warten. Sie kritisierte die Schlussfolgerungen des WTO-Gremiums. Der Bericht bestätige die Position des Weißen Hauses, dass die Welthandelsorganisation nicht in der Lage sei, schädliche Praktiken Chinas zu stoppen, betonte der Handelsbeauftragte Robert Lighthizer.

    Jetzt beginnt die entscheidende Phase der Chefsuche

    Die Tatsache, dass die WTO seit vier Monaten führungslos ist, ist ein Symptom für die Schwäche dieser Institution. Die 164 Mitgliedstaaten konnten sich noch nicht einmal darüber einig werden, wer von den vier Vizechefs kommissarisch die Leitung übernehmen sollte. Jetzt geht der Kampf um die Rettung der WTO mit der Wahl des neuen Generaldirektors in die entscheidende Phase.

    Nachdem die fünf Männer und drei Frauen sich im Sommer den 164 Mitgliedstaaten vorgestellt haben, beginnt jetzt der Auswahlprozess: Der Neuseeländer David Walker wird als Vorsitzender der Generalversammlung zusammen mit den Verantwortlichen für die Schlichtung von Handelskonflikten und für die Handelspolitik unter den WTO-Mitgliedern ausloten, welcher Kandidat und welche Kandidatin mehrheitsfähig ist.

    In drei jeweils wöchentlichen Konsultationsrunden soll die Zahl der Bewerber in Etappen zunächst auf fünf und danach auf nur noch zwei reduziert werden.

    Kampfabstimmung möglich

    Die endgültige Entscheidung soll laut WTO-Regeln jedoch im Konsens getroffen werden, eine Kampfabstimmung ist nur für den Notfall vorgesehen. Bleibt es bei dem Zeitplan, könnte die WTO im Oktober oder November einen neuen Generaldirektor haben. Aber in der Geschichte der Organisation hat sich die Wahl eines neuen Generaldirektors auch schon einmal um ein Jahr verzögert. Und die große Frage ist, ob eine Entscheidung noch vor der US-Präsidentschaftswahl am 3. November fallen wird.

    Als Mitgliederorganisation setzt die WTO nicht nur bei einem Führungswechsel auf das Konsensprinzip. Auch die wichtigsten handelspolitischen Entscheidungen können nur gemeinsam getroffen werden. Das ist einer der wichtigsten Gründe, warum die WTO seit dem Scheitern der Freihandelsrunde in Doha 2006 in eine politische Lethargie verfallen ist.

    Statt alle 164 WTO-Mitglieder für eine neue multilaterale Freihandelsrunde zu gewinnen, haben sich vor allem starke Handelsnationen wie die USA, aber auch die EU und Japan für bilaterale oder plurilaterale Handelsabkommen entschieden. Auch die WTO selbst musste sich mit 76 Mitgliedsländern begnügen, als sie Ende Januar Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen für E-Commerce einläutete.

    Ein US-Präsident Biden wäre nicht zwangsläufig der Retter der WTO

    Vor allem der Streit mit den USA über die Besetzung der WTO-Berufungsgerichte hat die Identitätskrise der Genfer Organisation verschärft. US-Präsident Donald Trump behauptet, die Schiedsgerichte würden die USA systematisch benachteiligen, obwohl die Amerikaner mehr als 90 Prozent ihrer Schlichtungsverfahren gewonnen haben. Trump hat die WTO öffentlich als „kaputt“ gebrandmarkt und mit einem Austritt der USA gedroht.

    Die Hoffnung allerdings, dass sich die US-Politik gegenüber der WTO mit einer möglichen Abwahl Trumps im November radikal wandelt, trügt.

    Auch der demokratische Herausforderer Joe Biden zeigt protektionistische Tendenzen und hält die Tatsache für irrsinnig, dass die Supermacht China noch immer die Privilegien eines Entwicklungslandes genießt und dadurch eine Sonderbehandlung erfährt, etwa was den Schutz eigener Industrien angeht. Dass ein Präsident Biden die Rolle der WTO wieder stärken würde, glaubt niemand.

    Ohne die Unterstützung der größten Volkswirtschaft der Welt aber wird die Organisation irrelevant. Liam Fox wirbt damit, dass er Trump mit Reformversprechen an den WTO-Tisch zurückbringen könne. Er hofft auf Unterstützung aus Washington. Auf wessen Seite sich die US-Regierung bei der Wahl des neuen WTO-Chefs schlägt, ist mitentscheidend.

    Auch ihre Unterstützer bestreiten nicht, dass die WTO dringend reformiert werden muss, um handlungsfähiger zu werden. Die WTO habe im Vergleich zum Internationalen Währungsfonds oder zur Weltbank massiv an Status verloren, sagt Fox. „Das liegt auch daran, dass die Organisation meist Selbstgespräche führt und für die wirtschaftliche Realität kaum noch relevant ist.“

    Auch Yoo Myung Hee fordert: Die WTO brauche ein neues und klares Mandat, in dessen Rahmen sie sich dann auch bewegen könne und müsse. In den vergangenen Jahren sei das nicht immer der Fall gewesen, wegen veralteter Handelsregeln wurden diese weit interpretiert. Die WTO-Ministerkonferenz im kommenden Sommer sei der Lackmustest für die Reformfähigkeit der Organisation.

    Die EU-Staaten haben vier Favoriten

    Auch Fox gibt Trump in seiner Kritik an der WTO in Teilen recht. Mehrfach hatte der US-Präsident kritisiert, die WTO entscheide zu langsam. „Wenn es drei Jahre oder länger dauert, bis ein Schiedsspruch fällt, dann ist das ein starker Anreiz, die Handelsregeln zu brechen“, sagt er im Handelsblatt-Interview. Auch stimme er mit Washington überein, dass die WTO-Richter ihre Kompetenzen nicht schleichend ausweiten dürften. Er sei aber nicht der Ansicht, dass die WTO die USA unfair behandele.

    Auf die Rückendeckung der EU-Staaten kann Fox hingegen nicht zählen, obgleich sich kein anderer Europäer zur Wahl stellt. Als Brexit-Hardliner hat er wenig Sympathien in den 27 Hauptstädten. Bei der internen Abstimmung der EU-Staaten kürzlich blieb Fox daher auf der Strecke: Die Europäer unterstützen in der ersten Phase des Auswahlprozesses vier andere Bewerber: Amina Mohamed aus Kenia, die frühere nigerianische Finanzministerin Ngozi Okonjo-Iweala, den Ägypter Hamid Mamdouh und die Südkoreanerin Yoo.

    Dass die EU, die als weltweit größter Handelsblock ein massives Interesse an einer funktionierenden WTO haben sollte, nicht einmal über einen eigenen Bewerber verfügt – auch das ist symptomatisch für die Lage der Genfer Institution. Der ehemalige Handelskommissar Phil Hogan aus Irland hat seine Kandidatur im Juni zurückgezogen, nachdem die Amerikaner ihr Veto angedroht hatten.

    Vieleicht ist die WTO ein Stück weit auch Opfer ihres eigenen Erfolgs. Denn über Jahre hat sie immer neue Mitglieder bekommen. Das einschneidendste Ereignis war der Beitritt Chinas im Jahr 2001. Die Hoffnung allerdings, dass die Chinesen die autokratische Staatswirtschaft in eine westlich orientierte Marktwirtschaft verwandeln würden, ist nicht aufgegangen. Einen Konsens unter den mittlerweile 164 Mitgliedsländern herzustellen, die sich zutiefst unterscheiden, wird so immer schwieriger.

    Das Einstimmigkeitsprinzip gilt aber für neue Regeln und teilweise auch für die Ernennungen des WTO-Personals. Die Lage ist ernst. Das sieht auch die Südkoreanerin Yoo so: „Das Vertrauen in unser globales Handelssystem steht auf dem Spiel“, sagt sie.

    Mehr: Interview mit Yoo Myung Hee: „Das Vertrauen in das globale Handelssystem steht auf dem Spiel“

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