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Wirtschaftswissenschaften USA stellen sich gegen neue EU-Steuerregeln

OECD und EU wollen althergebrachte internationale Steuergrundsätze ändern, um der Steuerflucht Herr zu werden. Die USA stellen sich nun quer.
06.12.2019 - 08:00 Uhr Kommentieren
Digitalkonzerne: USA stellen sich gegen neue EU-Steuerregeln  Quelle: AFP
Techkonzerne

Durch die Steuerflucht der internationalen Konzerne entgehen den EU-Staaten Steuereinnahmen in hohem Milliardenvolumen.

(Foto: AFP)

Frankfurt Die USA haben in ihrem Kampf gegen spezielle Steuern auf große Digitalkonzerne nachgelegt. Kurz nach der Drohung von Präsident Donald Trump mit Zöllen von bis zu 100 Prozent auf französischen Käse oder Champagner forderte US-Finanzminister Steven Mnuchin alle Länder zur Aufgabe ähnlicher Pläne für Abgaben auf, die vor allem US-Internet-Konzerne träfen.

In einem von der Nachrichtenagentur Reuters eingesehen Brief an die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) erklärte Mnuchin, stattdessen solle auf OECD-Ebene eine Einigung angestrebt werden. Gleichzeitig warnte er allerdings die OECD vor Änderungen des Besteuerungsrechts. Diese könnten die sie seit Langem etablierten „Säulen des internationalen Steuersystems“ beschädigen.

Damit stellen die USA den Plan der Industriestaaten-Organisation OECD in Frage, die grassierende Steuervermeidung durch international operierende Konzerne und den Steuerunterbietungswettbewerb der Staaten einzudämmen. Dafür will die OECD tatsächlich – und aus gutem Grund – lange etablierte Grundsätze der internationalen Aufteilung des Besteuerungsrechts ändern, möglichst schon 2020.

„Das System der Unternehmensbesteuerung ist überholt“, schreiben Clemens Fuest, Chef des Wirtschaftsforschungsinstituts Ifo, Mathieu Parenti und Farid Toubal: „Es erlaubt multinationalen Unternehmen Komplexität, Schlupflöcher und Inkonsistenzen der internationalen Steuerregeln auszunutzen und ihre Gewinne in Niedrig- oder Nullsteuerländern anfallen zu lassen.“

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    Um den Anreiz dafür zu senken, gehen die Länder mit ihren Steuersätzen immer weiter nach unten. Nach einer aktuellen Studie von Thomas Torslov, Ludvig Wier und Gabriel Zucman wurden die Körperschaftsteuersätze im weltweiten Durchschnitt von 1985 bis 2018 von 49 auf 24 Prozent mehr als halbiert.

    Wettbewerbsvorteil gegenüber heimischen Unternehmen

    Die Steuerflucht der internationalen Konzerne bedeutet nicht nur, dass den Staaten Steuereinnahmen in hohem Milliardenvolumen entgehen, sondern auch, dass die Multis einen unfairen Wettbewerbsvorteil gegenüber heimischen mittelständischen Unternehmen haben, denen diese Form der Steuerflucht kaum möglich ist.

    Seit einigen Jahren wird deshalb in den internationalen Gremien diskutiert, die althergebrachten Grundsätze zu reformieren, die den Multis die Gewinnverlagerung in Niedrigsteuerländer ermöglichen. Deren wichtigster ist, dass selbständige internationale Töchter von Konzernen, unabhängig von der Mutter, dort besteuert werden, wo sie aktiv sind.

    Über einen Fremdvergleich soll allerdings sichergestellt werden, dass Gewinne nicht über interne Verrechnungspreise in dasjenige Konzernunternehmen verlagert werden, wo die Steuer am niedrigsten sind. Das funktioniert allerdings schlecht und immer schlechter, weil es für viele konzerninterne Zahlungen, zum Beispiel für Lizenzen oder Namensrechte, keine objektiven Marktpreise gibt. Außerdem sind die gewählten Arrangements oft sehr komplex.

    Besonders schlecht funktioniert es für Digitalkonzerne. Deshalb hat die EU-Kommission als Übergangslösung bis zu einer internationalen Übereinkunft über neue Regeln eine Digitalsteuer für Großkonzerne der Internetwirtschaft vorgeschlagen.

    Frankreich hat sich mit seiner von den USA so vehement bekämpften Sondersteuer eng an diesen Vorschlag angelehnt. Andere wichtige Länder wie Spanien, Italien, Belgien, Türkei und Indien haben ebenfalls Sondersteuern auf Digitalumsätze eingeführt.

    Zweigleisige OECD-Reformpläne

    Der Reformagenda der OECD ist zweigleisig. Für das Routinegeschäft der Konzerne will der Industrieländerclub alles beim Alten lassen. Aber sogenannte Residualgewinne in einem Steuerparadies, die über eine bestimmte Gewinnquote hinausgehen, sollen teilweise denjenigen Ländern zur Besteuerung zufallen, in denen die Konzerne ihre Waren absetzen.

    Der zweite Hauptbestandteil des OECD-Vorschlags ist ein weltweit einheitlicher Mindeststeuersatz. Dieser soll so durchgesetzt werden, dass das Sitzland des Konzerns Gewinne von ausländischen Töchtern mitbesteuern darf, wenn diese unterhalb des Mindeststeuersatzes besteuert werden. Falls die Muttergesellschaft selbst in einer Steueroase mit zu niedrigem Steuersatz liegt, dürfen die Sitzländer der Töchter die steuerliche Abzugsfähigkeit verweigern, wenn Töchter Zahlungen an die Mutter leisten.

    Fuest und seine Koautoren haben für das französische Regierungsberatungsgremium Conseil d’Analyse Economique die Wirkungen des OECD-Vorschlags analysiert. Sie kommen für die erste Säule der Reformoption der OECD, die Umverteilung von Residualgewinnen, auf vernachlässigbare Steuerumverteilungswirkungen.

    Bedeutsam ist danach nur die zweite Säule, der globale Mindeststeuersatz. Er führe zu einem erheblichen Rückgang der Gewinnverlagerung und zu deutlich höheren Steuereinnahmen. Die drei Autoren schlagen deshalb vor, die im bisherigen Plan administrativ sehr aufwendige erste Säule drastisch zu vereinfachen und sich einfach auf einen Gewinnanteil zu einigen, der nach Umsätzen umzuverteilen ist.

    Durch Mnuchins Brief ist der Plan der OECD-Länder, die Grundsätze der Steueraufteilung bald zu ändern, in Frage gestellt. OECD-Chef Angel Gurria wies Mnuchin in einem Antwortbrief darauf hin, dass ein solcher Vorstoß bei den vorausgegangenen langwierigen Beratungen auch mit den USA nie zur Sprache gekommen sei.

    Jetzt drohe der Vorschlag den engen Zeitrahmen zu sprengen, den sich die insgesamt 135 beteiligten Länder gesetzt hatten. Gurria lud Mnuchin „im Idealfall noch vor Weihnachten“ zu Gesprächen nach Paris ein, an denen auch der französische Finanzminister Bruno Le Maire teilnehmen soll.

    Alternativer Plan der EU

    Die EU-Kommission schlägt für die EU einen alternativen Mechanismus vor. Er sieht vor, einen konzernweiten Gewinn zu berechnen und das Besteuerungsrecht für diese „ einheitliche Bemessungsgrundlage“ auf die Länder mit Unternehmensstandorten aufzuteilen.

    Aufteilungskriterien sollen Vermögenswerte, Umsätze und Beschäftigung in den jeweiligen Ländern sein. Auf ihren Anteil könnten die Länder dann ihren jeweiligen Steuersatz erheben. Verschiedene Wissenschaftler und Kommissionen schlagen dieses Prinzip der einheitlichen Bemessungsgrundlage auch für die weltweite Steueraufteilung vor.

    Der Internationale Währungsfonds (IWF) hat berechnet, welche Mehr- und Mindereinnahmen das EU-Reformmodell für die verschiedenen Ländertypen bewirken würde. Die IWF-Ökonomen ermittelten bei unveränderten Steuersätzen und unverändertem Verhalten der Unternehmen, Steuerverluste der Steueroasen von bis zu 80 Prozent.

    Die meisten übrigen Länder würden profitieren. Für Entwicklungsländer gelte das vor allem, wenn es stark nach Beschäftigtenzahlen oder Umsätzen ginge, nicht dagegen, wenn Lohnsumme oder Sachkapital ein hohes Gewicht haben. Die Experten des Fonds warnen aber, dass der Steuerunterbietungswettbewerb intensiv bleiben würde, und dass es neue Manipulationsmöglichkeiten für Unternehmen geben würde.

    Es gibt allerdings noch einen wichtigeren Knackpunkt bei beiden Reformvorschlägen, den Steuerexperte Lorenz Jarass von der Hochschule Wiesbaden so auf den Punkt bringt: „Warum sollten sich die vom aktuellen System profitierenden Länder freiwillig auf neue Regeln einlassen“, fragt er, wo dies doch ihren Steueranteil verringern würde und auch die Zahl der hochbezahlten Steuervermeidungsarbeitsplätze auf ihrem Staatsgebiet.

    Steueroasen einen Teil vom Steuerkuchen wegnehmen

    Dasselbe kann, wie der aktuelle US-Vorstoß zeigt, für die Heimatländer der Konzerne gelten. Jarass sieht daher eine Chance auf große Fortschritte nur, wenn große Länder wie Deutschland zunächst mit national umsetzbaren Maßnahmen den Steueroasen einen Teil des Steuerkuchens wieder abjagen.

    Dann hätten die Steueroasen und die begünstigten Konzerne von einer kooperativen Lösung nicht mehr so viel zu verlieren. Zu den Maßnahmen, die in diese Richtung möglich und wirksam wären, zählt er ein Abzugsverbot für Zahlungen, die im Zielland nicht angemessen besteuert werden. Einzelne Länder setzten solche Maßnahmen bereits um. Auch die Digitalsteuer ist eine solche Maßnahme, um Druck auf Länder auszuüben, die sich neuen Regeln verweigern, in diesem Fall die USA.

    Mehr: Weder nationale Steuern noch Strafzölle lösen das Problem digitaler Steuerflucht, es braucht große Lösungen für große Unternehmen. Die EU muss klug auf die US-Sanktionen reagieren.

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