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Hartz IV

Der Chefökonom Niedriglohnsektor: Hartz-IV reloaded

Die Arbeitsmarktreformen von Gerhard Schröder sind in die Jahre gekommen. Es ist Zeit für einen Umbau: Bessere Anrechnungsregeln für Geringverdiener, ein höheres Schonvermögen für Ältere und mehr Bildung für junge Menschen.
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Ein weit verbreitetes Vorurteil ist, dass die im Rahmen der Agenda 2010 umgesetzten Arbeitsmarktreformen der Hauptgrund dafür sind, dass Deutschland heute den größten Niedriglohnsektor aller westeuropäischen Länder hat. Ein zweiter Mythos ist, dass vorrangig die Hartz-IV-Reform dazu geführt habe, dass die Einkommensungleichheit in Deutschland stark zugenommen habe und weite Teile der Mittelschicht vom sozialen Abstieg bedroht seien.

Ökonomiestudenten lernen sehr früh, dass der Lohn von Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt bestimmt wird. Ein sinkendes Angebot an Arbeitsplätzen oder eine steigende Nachfrage nach Arbeitskräften führen zu steigenden Löhnen und umgekehrt.

Bekanntlich fiel 1990 der Eiserne Vorhang. Dies eröffnete der deutschen Industrie ein großes Niedriglohngebiet direkt vor der eigenen Haustür. Und der Umtausch der ostdeutschen Mark in die D-Mark im Verhältnis eins zu eins führte zum Zusammenbruch der Wettbewerbsfähigkeit des industriellen Sektors der ehemaligen DDR. Nur wenig später kamen die Erweiterungen der EU hinzu - zunächst nach Süd- und dann nach Osteuropa.

Im Rahmen der Arbeitnehmerfreizügigkeit strömten danach viele Menschen aus den neuen EU-Staaten nach Deutschland, und die Mehrzahl war bereit, einfache Tätigkeit zu vergleichsweise niedrigen Löhnen auszuüben. Gleichzeitig fielen durch Automatisierung und Rationalisierung in der Industrie und im Bergbau viele einfache Hilfstätigkeiten weg.

Die Folge: Die Nachfrage nach Arbeitskräften sank, während das Arbeitskräfteangebot stieg. Da aber die Löhne nach unten in aller Regel weitgehend starr sind, stieg die Arbeitslosigkeit kräftig an – von knapp drei Millionen Anfang 1992 auf über fünf Millionen im März 2005.

Besonders rasant war der Anstieg der Arbeitslosigkeit bei Erwerbspersonen ohne Berufsabschluss. Allein von 1991 bis 1997 kletterte die Arbeitslosenquote dieser Personengruppe von 14,5 Prozent auf 26,9 Prozent. Und diejenigen von ihnen, die eine Beschäftigung fanden oder behielten, mussten sich mit recht bescheidenen Löhnen zufriedengeben, auch weil Maschinen diese Arbeiten oft kostengünstiger erledigen konnten. Und so stieg der Anteil der im Niedriglohnsektor Beschäftigten zwischen 1995 bis 2008 rasant an von knapp 17 Prozent auf etwa 23 Prozent, um  seitdem auf diesem Niveau zu stagnieren.

Vor allem Geringqualifizierte sind arbeitslos

Fakt ist, der Niedriglohnsektor expandierte bereits lange bevor die vom VW-Arbeitsdirektor Peter Hartz geleitete „Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" im August 2002 ihre Vorschläge der Öffentlichkeit präsentierte, die später im Zuge Agenda 2010 weitgehend umgesetzt und wirksam wurden.

Wohl aber begann mit dem Inkrafttreten des „Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" am 1. Januar 2005 die Arbeitslosigkeit in Deutschland zu sinken, von saisonbereinigten 5,01 Millionen im März 2005 auf 2,22 Millionen im April 2019.

Prof. Bert Rürup und Gabor Steingart über den Reformbedarf bei Hartz IV

Heute ist Arbeitslosigkeit vor allem ein Problem von Geringqualifizierten. So beträgt die Arbeitslosquote bei den Arbeitskräften ohne berufsqualifizierenden Abschluss rund 20 Prozent, während sie unter Akademikern bei zwei und bei Personen mit einer Berufsausbildung vier Prozent beträgt.

Laut einer OECD-Analyse zu Alltagsfertigkeiten Erwachsener aus den Jahren 2011 und 2012 erreichten je etwa 15 Prozent der Erwerbstätigen in Deutschland lediglich Stufe 1 bei der Lese- und Mathematikkompetenz. Sie können also maximal kurze, einfache Texte zu vertrauten Themen verstehen beziehungsweise einfache mathematisch-formale Prozesse wie das Zählen oder Sortieren ausführen. Viele von ihnen sind also nur für einfache Tätigkeiten geeignet, für die meist nur Niedriglöhne gezahlt werden.

Neun Millionen Menschen arbeiten im Niedriglohnsektor

Nach der gängigen Definition spricht man von einem Niedriglohn, wenn der Bruttostundenlohn geringer als zwei Drittel des Medianlohns, des mittleren Lohns, aller Beschäftigten ist. Unter Berücksichtigung von Nebenbeschäftigungen lag die Niedriglohnschwelle im Jahr 2017 bei 10,80 Euro die Stunde, heißt es in einer aktuellen DIW-Studie vom April dieses Jahres.

Rund neun Millionen Arbeitsverhältnisse umfasst der Niedriglohnsektor in Gesamtdeutschland, immerhin vier Millionen davon sind Vollzeitstellen. In den neuen Ländern arbeiten sogar ein Drittel aller Arbeitnehmer in diesem Lohnsegment, in Westdeutschland ist es jeder Fünfte. Jeweils mehr als die Hälfte dieser Beschäftigten verfügt über keinen beruflichen Abschluss und geht einer Teilzeitbeschäftigung nach.

Nun wäre es ein Fehler, das deutsche Beschäftigungswunder der vergangenen fast 15 Jahre allein der Agenda 2010 zuzuschreiben. Gleichwohl hätte es diese sehr positive Entwicklung ohne die Arbeitsmarktreformen des zweiten rot-grünen Kabinetts unter Gerhard Schröder wohl nicht gegeben.

Insofern ist es bemerkenswert, dass es gerade große Teile der SPD und der Grünen sind, die sich seit geraumer Zeit von diesen Arbeitsmarktreformen vehement distanzieren, weil sie in dieser Hartz-IV-Reform – zu Unrecht – den Grund darin sehen, dass der Niedriglohnsektor in Deutschland zwischenzeitlich der größte aller westeuropäischen Länder geworden sei und es derzeit nur geringe Chancen eines Aufstiegs aus diesem Lohnsegment gibt.

Zutreffend ist, dass derzeit etwa ein Viertel der Beschäftigten in Deutschland zu einem Bruttolohn arbeitet, der bei weniger als zwei Drittel des mittleren Stundenlohns liegt. Viele von ihnen sind freilich Minijobber(innen).

Mehr als eine Million Arbeitslose stecken in der Grundsicherung fest

Diese Zahlen kann man kritisch sehen. Gleichwohl gilt es zu bedenken, dass solche einfachen Tätigkeiten für Menschen ohne Schulabschluss oder Ausbildung und/oder mit schlechten Deutschkenntnissen oft die einzige Möglichkeit sind, überhaupt eine Anstellung zu finden.

Außerdem können – leider mehr theoretisch denn in der Realität – solche Beschäftigungsverhältnisse als Sprungbrett in den Arbeitsmarkt dienen. Zudem ist in den zurückliegenden Jahren auch die Anzahl der Langzeitarbeitslosen – leider nur sehr langsam – gesunken.Diesen Erfolgen steht freilich eine erschreckend hohe Anzahl von Hartz-IV-Dauerkarrieren gegenüber. Laut Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) waren etwa 1,18 Millionen Personen seit der Einführung von Hartz IV bis Ende 2013 durchgehend im Leistungsbezug. Offensichtlich ist da etwas schiefgelaufen und versäumt worden.

Dem „Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" liegt ein Kombilohnmodell zugrunde. Die Grundidee: Niedrige Marktlöhne sollen durch Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende über das soziokulturelle Minimum hinaus aufgestockt werden. Wer arbeitet, sollte mehr Geld zur Verfügung haben als der, der nicht arbeitet – eigentlich eine gute Idee.

Erster Konstruktionsfehler von Hartz IV: kein gesetzlicher Mindestlohn

Ein großer Fehler war es jedoch, dieses Kombilohnmodel nicht bereits von Beginn an mit einem gesetzlichen Mindestlohn zu flankieren. Infolgedessen wurden Langzeitarbeitslose letztlich gezwungen, nahezu jede Beschäftigung zu jedem angebotenen Lohn anzunehmen.

Weil nämlich die Differenz von Arbeitslohn und sozialem Existenzminimum vom Staat bezahlt wurde, war der Anreiz zum Lohndumping für manchen Arbeitgeber groß. Schon im Vorfeld hatte die OECD mehrfach darauf hingewiesen, dass ein moderat gesetzter Mindestlohn eine zweckmäßige Ergänzung eines Kombilohnmodells – und damit auch der Hartz IV-Reform – sei.  

Denn durch eine gesetzliche Lohnuntergrenze werden die Möglichkeiten der Arbeitgeber begrenzt, sich mit Hilfe ihrer Marktmacht über abgesenkte Löhne Teile der Sozialleistungen anzueignen, die eigentlich für Arbeitnehmer/innen gedacht sind, die eine Beschäftigung suchen. Die bis 2015 fehlende Flankierung dieses Kombilohnkonzepts durch eine gesetzliche Lohnuntergrenze wird man als einen Grund für die Persistenz der Größe des deutschen Niedriglohnsektors ansehen können.

Hätte es bereits 2005 einen moderateren Mindestlohn gegeben, wäre die Anzahl der erwerbstätigen Arbeitslosengeld-II-Bezieher, die sogenannten Aufstocker, heute wohl deutlich kleiner. Denn während die Anzahl der erwerbsfähigen Hartz-IV-Bezieher im Trend seit Jahren spürbar zurückging, blieb die Anzahl der erwerbstätigen Arbeitslosengeld-II-Beziehenden zwischen 2007 und 2014 konstant bei etwa 1,3 Millionen. Erst seit Einführung des Mindestlohns in 2015 beginnt auch diese Zahl allmählich zu sinken. So registrierte die Bundesagentur für Arbeit für das Jahr 2018 im Schnitt 1,1 Millionen Aufstocker, rund fünf Prozent weniger als im Vorjahr und immerhin 15 Prozent weniger als noch 2014.

Zweiter Konstruktionsfehler von Hartz IV: Beschäftigungshemmende Hinzuverdienstregelungen

Ein zweiter Konstruktionsfehler des geltenden Regelwerks sind die extrem hohen Transferentzugsraten bei Hinzuverdiensten zu Fürsorgeleistungen. Die Rigidität dieser Regeln lässt sich letztlich nur mit der desolaten Verfassung der öffentlichen Kassen zur Zeit der Verabschiedung dieses Gesetzes begründen. Nur so ist es zu erklären, dass es hier zu Grenzbelastungen kommt, die in jeder Einkommensteuerdebatte als völlig indiskutabel gelten würden.

Das Problem entsteht dadurch, dass sich die verschiedenen Sozialleistungen für eine bedürftige Familie mit Kindern leicht auf einen Betrag summieren können, der das Arbeitseinkommen eines Vollzeitbeschäftigten im Niedriglohnsektor übersteigt. Fakt ist, unter den derzeitigen Bedingungen strebt der finanzielle Anreiz, eine reguläre Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt anzunehmen aus nachvollziehbaren Gründen gegen Null.

Stattdessen werden Anreize zur Schwarzarbeit gesetzt. Denn wer heute als Hartz-IV-Empfänger Geld oberhalb des Freibetrags von 100 Euro dazuverdient, muss für jeden zusätzlich auf dem ersten Arbeitsmarkt verdienten Euro auf mindestens 80 Cent Sozialleistungen verzichten; in einigen Fällen kann ein höheres Bruttoeinkommen gar zu einem niedrigeren Nettoeinkommen führen.

Das macht Minijobs gerade für Langzeitarbeitslose und erst recht Schwarzarbeit besonders attraktiv. Schließlich dürfen sie die ersten 100 Euro, die sie verdienen, in voller Höhe behalten, ohne dass ihre Sozialleistungen gekürzt werden. Dass es mit einem Minijob kein Entkommen aus der Niedriglohnfalle gibt, liegt auf der Hand.

Es braucht also dringend neue Anrechnungsregeln, damit jemand, der im Rahmen eines regulären Beschäftigungsverhältnisses Geld verdient, spürbar sein Nettoeinkommen steigern kann. Eine kluge Anrechnungsformel, mit der diese arbeitsmarktpolitische falsche Anreizsetzung korrigiert wird, hat jüngst das IAB entwickelt. Dazu würde zunächst der bisherige Freibetrag für Hinzuverdienste auf 50 Euro halbiert und die Transferentzugsrate für Einkünfte zwischen 50 und 450 Euro von 80 auf 90 Prozent erhöht.

Von einem Minijob blieben also nur noch 90 statt bislang 170 Euro netto übrig. Für Einkommen oberhalb von 450 Euro sinkt jedoch die Grenzbelastung spürbar von 80 auf 60 Prozent. Wer also 1000 Euro verdient, hätte netto 310 statt bislang 280 Euro. Wer als Hauptverdiener einer Familie jedoch 40 Wochenstunden zum Mindestlohn arbeitet, hätte im Vergleich zum Status quo gut 200 Euro mehr netto auf dem Konto.

Dritter Konstruktionsfehler von Hartz IV: Zu geringes Schonvermögen

Um Langzeitarbeitslose stärker dazu zu motivieren, eine reguläre Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt aufzunehmen, sollte zudem die Bemessung des Schonvermögens angehoben werden, also jenes Geldvermögens, das vor einem Bezug des Arbeitslosengelds II nicht aufgebraucht werden muss.

Klammert man Altersvorsorgevermögen und ein bescheidenes Wohneigentum aus, beträgt das vom Lebensalter abhängige Schonvermögen heute 10.050 Euro - aber erst für die Geburtsjahrgänge ab dem Jahr 1964. Hier wäre eine moderate Anhebung wichtig, um langjährige Sparanstrengungen anzuerkennen.

Wer dauerhaft im Niedriglohnsektor arbeitet, der verdient womöglich gerade genug zum Leben. Doch wer nach 40 Beitragsjahren in Rente geht, ist mit einem solch geringen Arbeitsentgelt im Alter auf eine staatliche Fürsorge angewiesen.

Die von Sozialminister Huberts Heil (SPD) vorgeschlagene „Respektrente“ ist – mindestens solange es keine echte Reform der Hinzuverdienstmöglichkeiten gibt - der richtige Weg, um das langjährige Bemühen vieler Menschen durch eine reguläre Beschäftigung im Niedriglohnsektor, möglichst nicht auf staatliche Fürsorge angewiesen zu, im Alter zu honorieren.

Mit ein paar gesetzgeberischen Handgriffen ließe das Arbeitslosengeld-II sich also weiterentwickeln, sodass Hartz-IV einen Teil seines Schreckens verlieren würde.

Der Mindestlohn darf nicht zu stark angehoben werden

Ein Fehler wäre freilich, den Mindestlohn von heute 9,19 Euro rasch auf die von vielen geforderten 12 Euro Stundenlohn zu erhöhen, wie es manche Politiker links der Mitte fordern. Auf diese Weise könnte zwar der Niedriglohnsektor deutlich verkleinert werden. Doch der Preis dafür wäre, dass sowohl viele der derzeit dort Beschäftigten arbeitslos würden und viele Migranten, die Arbeit suchen, arbeitslos blieben – womit niemand geholfen wäre.

Denn man sollte nicht vergessen, dass in einer Marktwirtschaft aus Arbeitgebersicht letztlich jeder besetzte Arbeitsplatz eine Investition ist, die nur dann getätigt wird, wenn zumindest mittelfristig damit eine Verbesserung des Unternehmensergebnisses verbunden ist.

Aufgabe einer klugen Arbeitsmarktpolitik sollte es nämlich keineswegs sein, die Größe des Niedriglohnsektors nur um dessen Größe willen zu reduzieren, sondern nicht zuletzt durch gute Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten dafür sorgen, die Einkommensmobilität zu steigern. Möglichst jeder sollte eine Chance haben, den Niedriglohnsektor möglichst schnell zu verlassen. Keinesfalls darf Hartz-IV vererbbar sein.

Vor allem bessere Bildung erhöht die Einkommenschancen

Dazu muss sichergestellt werden, dass die junge Generation so gut ausgebildet wird, dass möglichst niemand ohne Schulabschluss und ohne Ausbildung zurückbleibt. Dies gilt nicht zuletzt auch für Kinder von Zugewanderten.

Jeden Jugendlichen mitzunehmen, ist zwar für das Bildungssystem herausfordernd und auch teuer. Doch es ist immer noch ungleich billiger, als diese jungen Menschen abzuschreiben und sie dauerhaft dem Sozialstaat zu überlassen.

Denn Bildung zahlt sich in Form besserer Einkommenschancen aus, und jedes zusätzliche Bildungsjahr geht durchschnittlich mit einem um rund zehn Prozent höheren Arbeitseinkommen einher. Zudem sinkt mit steigendem Bildungsniveau das Arbeitslosigkeitsrisiko deutlich.

Bert Rürup ist Chefökonom des Handelsblatts und Präsident des Handelsblatt Research Institute. Ab dem Jahr 2000 war Rürup Mitglied und von 2005 bis 2009 Vorsitzender des Sachverständigenrates.
Der Autor

Bert Rürup ist Chefökonom des Handelsblatts und Präsident des Handelsblatt Research Institute. Ab dem Jahr 2000 war Rürup Mitglied und von 2005 bis 2009 Vorsitzender des Sachverständigenrates.

Da im Zuge der Digitalisierung das Angebot an Arbeitsplätzen, die keine oder nur eine geringe Qualifikation erfordern, schnell weiter sinken wird, wird Bildung noch mehr als bisher zum entscheidenden Faktor für gesellschaftliche Teilhabe und darf daher nicht vom familiären Hintergrund abhängen. Denn es ist eben nicht jeder seines Glückes Schmied.

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