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Bert Rürup ist Chefökonom des Handelsblatts und Präsident des Handelsblatt Research Institute. Ab dem Jahr 2000 war Rürup Mitglied und von 2005 bis 2009 Vorsitzender des Sachverständigenrates.

Der Chefökonom Nur Narren lehnen Geschenke ab

Vor zehn Jahren wurde die Schuldenbremse in das Grundgesetz aufgenommen. Vor dem Hintergrund, dass der deutsche Staat heute und wohl auf die absehbare Zeit Schulden aufnehmen kann, ohne dafür Zinsen zahlen zu müssen, stellt sich die Frage, ob diese sehr enge Neuverschuldungsgrenze noch sinnvoll ist.
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Düsseldorf Neue Schulden haben für den deutschen Staat ihren Preis verloren. Am Mittwoch der vergangenen Woche versteigerte die Bundesrepublik erstmals negativ verzinste Staatsanleihen mit einer 30jährigen (!) Laufzeit. Die Furcht vor einer globalen Rezession, Anlagenotstand, Spekulation und nicht zuletzt die Gewissheit, dass der deutsche Staat stets seinen Zahlungsverpflichtungen nachkommen wird, waren die Gründe dafür, dass Anleger dem deutschen Staat Geld dafür schenkten, dass er sich bei ihnen verschuldet. Joachim Fels, der Chefökonom vom weltgrößten Anleiheinvestor Pimco, ist sogar der festen Überzeugung: „Negative Zinsen sind die neue Normalität.“

Vor diesem Hintergrund drängt sich die Frage auf, ob es für den Staat nicht töricht ist, auf solche Geschenke zu verzichten, nur weil Kredite möglicherweise gegen die Vorschriften der Schuldenbremse des Art. 109 Grundgesetz (GG) oder die törichte Budgetphilosophie der „Schwarzen Null“ verstoßen, während es gleichzeitig einen drängenden staatlichen Investitionsbedarf gibt.

In Deutschland gilt die Einhaltung der Schuldenbremse, also ein über einen gesamten Konjunkturzyklus hinweg annähernd ausgeglichener gesamtstaatlicher Haushalt, als Symbol und Beleg für eine solide und kluge Finanzpolitik. In letzter Konsequenz bedeutet diese enge Neuverschuldungsgrenze, dass eigentlich nur eine temporäre, also vorübergehende Aufnahme neuer Kredite zu akzeptieren ist.

Dies kann der Fall sein, wenn die automatischen Stabilisatoren des öffentlichen Haushaltes zur Glättung von Konjunkturschwankungen wirken oder mit diesen Geldern Programme zur Abfederung kurzfristiger nachfrageseitiger Konjunktureinbrüche finanziert werden, freilich unter der Bedingung, dass eine Rückführung der damit verbundenen Kreditausweitung in konjunkturell besseren Zeiten gewährleistet ist.

Werden die Vorschriften der Schuldenbremse dauerhaft eingehalten, wächst der Schuldenstand allenfalls langsam, weil sich nur der Bund unabhängig von der Konjunkturlage jährlich bis zu einer Höhe von 0,35 Prozent in Relation des Bruttoinlandsprodukts neu verschulden darf. Und da das nominale Bruttoinlandsprodukt zumindest im Trend stärker steigt, kommt es unter diesen Bedingungen zu einem stetigen Rückgang der Verschuldungsquote, also des Verhältnisses der Staatsverschuldung in Relation zur gesamtwirtschaftlichen Leistung.

Für eine Stabilisierung oder noch besser Rückführung der Schuldenstandquote werden durchweg drei Gründe genannt.

Erstens: Eine steigende Schuldenstandquote und der damit verbundene höhere Schuldendienst gingen mit einer Lastverschiebung in die Zukunft und damit auf „unbeteiligte Dritte“ einher. Denn anders als private Haushalte und Unternehmen, die sich nur dann verschulden können, wenn sie Sicherheiten vorweisen, könne der Staat die zukünftigen Steuerzahler über zusätzliche Steuern zur Finanzierung des Schuldendienstes für in der Vergangenheit aufgenommene Kredite zwingen. Der Abbau von Staatsschulden gewährleiste daher, dass zukünftige Generationen vor Belastungen durch finanzpolitische Entscheidungen der heutigen Generation geschützt würden.

Zweitens: Eine steigende Schuldenstandquote führe – bei konstanter Steuerquote – zu einer steigenden „Zins-Steuer-Quote“, also einer Erhöhung der Zinsausgaben in Relation zum Steueraufkommen. Dies schränke den budgetären Gestaltungsspielraum ein.

Drittens: Eine Rückführung der gesamtstaatlichen Schuldenstandquote erhöhe die Resilienz einer Volkswirtschaft, also ihre Widerstandsfähigkeit gegenüber Konjunktureinbrüchen und externen Schocks wie spekulativen Attacken auf den Wechselkurs einer Währung. Zudem erleichtert eine niedrige Staatsverschuldung kreditfinanzierte Rettungsmaßnamen für systemrelevante Finanzinstitute in Krisensituationen.

Dem Argument, dass eine Ausweitung der Verschuldung eines Staates mit einer Erhöhung des Zinsniveaus einhergehe und es daher zu einer Verdrängung zinsreagibler privater Investitionen sowie zu Wachstumsverlusten komme, wird man vor dem Hintergrund der Internationalisierung der Kapitalmärkte sowie einer von den nationalen Spareinlagen unabhängigen Kreditvergabe der Banken heute keine große Bedeutung mehr beimessen müssen – ungeachtet des Befundes (Feldstein-Horioka-Paradoxon,1980), nach dem weniger Investitionskapital in ausländische Märkte fließt, als dies die ökonomische Theorie vermuten lässt.

Die drei Argumente zugunsten einer dauerhaften Obergrenze der Staatsverschuldung sind durchaus nachvollziehbar. Allerdings basieren sie auf der Annahme, dass die Marktzinsen für Fremdkapital und damit auch die Verzinsung der Staatsschulden allenfalls kurzfristig unter der nominalen Wachstumsrate einer Volkswirtschaft oder eines Währungsraumes liegen. Dies mag in der Vergangenheit zumeist zutreffend gewesen sein.

Allerdings ist zu konstatieren, dass seit geraumer Zeit weltweit die Zinsen für Fremdkapital sinken. Und blickt man auf die auslaufende Dekade zurück, so ist die deutsche Volkswirtschaft – zumindest bis 2018 – sehr ordentlich gewachsen, während gleichzeitig die Zinsen für Kredite deutlich gesunken sind. Die Zinsen auf die Staatsschulden sind daher heute niedriger, als das nominale Wirtschaftswachstum. Deshalb waren es vor allem die niedrigen Zinsen zusammen mit dem markanten Beschäftigungsaufwuchs, die zu den viel beachteten, aber mühelosen Konsolidierungserfolgen führten.

Der wichtigste Grund für die seit Jahren weltweit zurückgehenden Kapitalmarktzinsen ist allerdings nicht die ultraleichte Geldpolitik vieler großer Zentralbanken, sondern das Zusammenwirken von zwei globalen Entwicklungen. Der erste Trend ist die doppelte Bevölkerungsalterung sowohl in den etablierten Industriestaaten als auch in den Schwellenländern. Doppelte Alterung steht für die Gleichzeitigkeit von niedrigen Geburtenraten und einer steigenden Lebenserwartung.

Insbesondere die mit einem Gewinn an gesunden Lebensjahren verbundene Zunahme der Lebenserwartung hat zur Konsequenz, dass mehr gespart wird. Thomas Jordan, Präsident der Schweizer Nationalbank, sieht daher in dieser Bevölkerungsalterung den Grund, dass das Zinsniveau global sinkt, „sowohl nominal als auch inflationsbereinigt, seit über 20 Jahren“.

Der zweite die Zinsen senkende Trend ist die Digitalisierung. In der Folge des technologischen Umbruchs sinkt die Kapitalintensität des technischen Fortschritts. Neue Computer und Software sind billiger als neue Hochöfen und Fertigungsstraßen. Die Folge ist eine weltweit schwächere Investitionsgüternachfrage. Steigt jedoch die globale Ersparnis bei nachlassender Investitionsgüternachtfrage, so sinkt der Gleichgewichtszins.

Die niedrigen Leitzinsen der führenden Notenbanken haben diesen Rückgang des Zinsniveaus zweifellos befördert. Fakt ist aber, dass die Geldpolitik keineswegs allein oder gar in erster Linie für den Rückgang des Zinsniveaus über alle Laufzeiten hinweg verantwortlich ist. Daher spricht einiges dafür, dass die Niedrig-/Nullzinsphase wohl länger als gemeinhin erwartet anhalten wird.

Zweifellos sind klare Regeln für die staatliche Kreditaufnahme richtig und wichtig. Die Verlockung für die Politik, ihre Wiederwahl mit – von anderen als der vermuteten eigenen Wählerklientel bezahlten – Wahlgeschenken zu sichern, ist groß. Allerdings sollten vor dem Hintergrund der beschriebenen Zinsentwicklung Budgetregeln nicht in erster Linie aus der Höhe des Haushaltssaldos oder der Schuldenstandquote abgeleitet werden, sondern vorrangig aus der langfristigen budgetären Belastung, die nicht zuletzt von zinsabhängigen Schuldendienstverpflichtungen abhängt.

Schließlich hat die Schuldenbremse keine der Bundesregierungen in diesem Jahrzehnt davon abgehalten, ihrer Wählerklientel Wahlgeschenke zu machen, deren Haushaltswirkungen erst in ferner Zukunft voll zum Tragen kommen, wie etwa bei der Mütterrente oder der Rente ab 63.

Aus diesem Blickwinkel ist die viel gepriesene „Schwarze Null“ im Haushalt keineswegs ein Gütesiegel. Im Gegenteil, diese Politik ist ökonomisch falsch, denn sie verlangt eine prozyklische Fiskalpolitik, also einen Staat, der in der Hochkonjunktur zusätzlich auf das sprichwörtliche Gaspedal und im Abschwung auf die Bremse tritt. Die Schuldenbremse des Art. 109 GG ist ein Stück weit intelligenter, denn sie versucht dies dadurch zu vermeiden, dass sie auf das – allerdings kaum valide zu ermittelnde – strukturelle Defizit abzielt.

Allerdings impliziert diese Vorschrift, dass der gegenwärtige Schuldenstand „richtig“ sei und daher allenfalls moderat angehoben werden dürfe – obwohl bislang alle Versuche gescheitert sind, einen optimalen Schuldenstand zu ermitteln.

Anstatt sich an diese eher fragwürdige Regeln zu klammern, wäre es unter den absehbaren Kapitalmarktbedingungen wachstums- und gesellschaftspolitisch klüger, mit faktisch zinslosen Krediten das Eisenbahnnetz zu modernisieren, die Energiewende zu beschleunigen, die energetische Sanierung der öffentlichen Gebäude voranzubringen, die straßenbaulichen Mängel vor allem in Westdeutschland zu beheben, die Krankenhausversorgung neu zu organisieren und zu verbessern und den öffentlichen Wohnungsbau zu revitalisieren.

Letztlich sollte der Staat also deutlich mehr investieren. Zudem würde durch eine höhere öffentliche Investitionstätigkeit Deutschland ein Stück weit aus dem Fokus der internationalen Kritik an den sehr hohen Leistungsbilanzüberschüssen des Landes kommen, auch wenn mit der jüngsten Revision der amtlichen Daten diese Überschüsse kleiner geworden sind.

Vermutlich findet die Politik jedoch nicht den Mut oder nicht die notwendige Mehrheit, die bei großen Wählerschichten durchaus populäre Schuldenbremse bereits nach zehn wirtschaftlich guten Jahren wieder abzuschaffen. Daher sollten in einem ersten Schritt zumindest die Spielräume, die diese Regel bietet, voll ausgenutzt werden. Schließlich gestattet die Regel dem Bund in konjunkturell normalen Zeiten derzeit jährlich rund zwölf Milliarden Euro neue Schulden – während der gesamte Staat in der abgelaufenen ersten Hälfte dieses Jahres unfassbare 45 Milliarden Euro Überschuss erzielte.

In einem zweiten Schritt sollte die Schuldenbremse weiterentwickelt werden. Denkbar wäre, dass nicht der Staat, sondern eine spezielle Investitionsagentur die Kredite aufnimmt und damit gesellschaftlich wünschenswerten Projekte finanziert. Der Vorteil wäre, dass die Politik die investiven Mittel nicht für Wahlgeschenke zweckentfremden könnte. An die Stelle der in Zeiten sehr niedriger Zinsen törichte Fesselung der Politik wäre dann eine elastischere Bindung getreten.

Damit könnte sich die Politik aus den Zwängen einer unter den gegenwärtigen Bedingungen ökonomisch unsinnigen Regel lösen. Man käme zurück zu einer „Goldenen Regel“, die größeren Freiraum eröffnet, um Investitionen durch Kredit zu finanzieren.

Unter dem Eindruck der globalen Finanzkrise 2009 und der rasant gestiegenen Staatsverschuldung in Deutschland war die Einführung der Schuldenbremse, trotz ihrer Konstruktionsmängel, kein Fehler. Das heißt jedoch nicht, dass diese Vorschrift auf Dauer in Stein gemeißelt sein muss. Denn auch wenn niemand bestimmen kann, wie hoch die optimale Staatsverschuldung ist, so besteht doch Einigkeit, dass der in der Schuldenbremse angelegte trendmäßige Rückgang der Schuldenstandquote keine effiziente Lösung sein kann. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Investoren dem Staat Geld umsonst bereitstellen. Nur ein Narr lehnt solche Geschenke ab.

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1 Kommentar zu "Der Chefökonom: Nur Narren lehnen Geschenke ab "

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  • sie ist es nicht, wie Prof. Rürup ausführlich darlegt! Wieviel Aufforderung brauch die Politik noch, wenn sich zahlreiche Ökonomen, darunter z. B. auch Prof. Hüther vom IW für ein entsprechendes Handeln einsetzen? Zwei Fliegen mit einer Klappe schlagen: Infrastrukturlücken schließen und konjunkturell gegensteuern!

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