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Bert Rürup ist Chefökonom des Handelsblatts und Präsident des Handelsblatt Research Institute. Ab dem Jahr 2000 war Rürup Mitglied und von 2005 bis 2009 Vorsitzender des Sachverständigenrates.

Der Chefökonom Umverteilung in der Steuerpolitik: Wenn, dann aber richtig!

Die SPD, Die Grünen und Die Linke sprechen sich für stärkere Umverteilung aus. Dafür gibt es gute Gründe. Doch viele der angedachten Wege sind wenig zielführend.
1 Kommentar

Düsseldorf Die bislang wohl klügste Antwort auf die Frage, ob und in welchem Umfang der Staat von „Reich zu Arm" umverteilen sollte, wurde von dem US-amerikanischen Philosophen John Rawls gegeben. Die zentrale Botschaft seines gleichermaßen umfangreichen wie anstrengenden Bestsellers „Eine Theorie der Gerechtigkeit" von 1971 lautete: Es ist die Aufgabe des Staates, also der Politik, möglichst mit jeder Entscheidung die Lebenschancen der am schlechtesten gestellten Gesellschaftsmitglieder zu verbessern.

Die monetäre Umverteilung von oben nach unten sollte daher stets die Einkommen oder Vermögen der ärmeren Gesellschaftsmitglieder tatsächlich erhöhen, aber nicht nur in einer Verbesserung der relativen Verteilungsposition bestehen. Denn Rawls war sich bewusst, dass die Aussicht auf Einkommenserhöhungen wichtige Anreize setzt, sich besonders anzustrengen oder innovativ zu verhalten. Dies soll die gesamtwirtschaftliche Dynamik stimulieren und wiederum die Möglichkeiten einer Umverteilung vergrößern. Diese notwendigen materiellen Leistungsanreize schließen eine Einkommens- und Vermögensnivellierung aus.

Mit seiner Regel versuchte Rawls das Streben nach Wirtschaftswachstum und Allokationseffizienz mit den Bemühungen zu versöhnen, die ärmeren und von der wirtschaftlichen Dynamik durchweg abgekoppelten Personenkreise besser zu stellen. Heute würde man von einer „wachstumskompatiblen Umverteilungspolitik" sprechen.

Eine solche Politik stünde auch dem heutigen Deutschland gut an. Die Ungleichheit der verfügbaren Einkommen in Deutschland hat in den Jahren 1990 bis 2005 deutlich zugenommen – und ist seitdem weitgehend unverändert geblieben. Im Gegensatz zur sehr ungleichen und sich weiter spreizenden Verteilung der Bruttoeinkommen zählt Deutschland im internationalen Vergleich bei der Verteilung der Nettoeinkommen im internationalen Vergleich zu den Ländern mit einer vergleichsweise geringen Spreizung.

Völlig anders sieht es dagegen bei der Vermögensverteilung aus. Nach Berechnungen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) besitzt das reichste Prozent der Bevölkerung etwa ein Drittel des privaten Vermögens, während die unteren 50 Prozent allenfalls wenig oder zumeist nichts besitzen. Eine aktuelle internationale Vergleichsstudie des Internationalen Währungsfonds (IWF) kam zu dem Ergebnis, dass Deutschland eines der Länder mit der höchsten Vermögensungleichheit weltweit ist – nicht zuletzt als Folge der weitgehenden Möglichkeiten zur steuerfreien Übertragung von Personenunternehmen.

„Mein Vier-Punkte-Programm gegen die Rezession“

Konkret muss es bei einer überfälligen Steuerreform in Deutschland demnach vorrangig darum gehen, die Umverteilungseffizienz der Einkommensteuer zu erhöhen. Und vor allem die Erbschafsteuer zu dem zu machen, was sie sein sollte – zum verteilungspolitischen Instrument der ersten Wahl. Bei den Forderungen nach einer Wiedereinführung der Vermögensteuer oder der Abschaffung der Abgeltungsteuer handelt es sich mehr um populistisches Blendwerk als um verteilungspolitisch wirksame Maßnahmen.

Die Einkommensteuer galt unter Ökonomen lange Zeit als „Königin der Steuern“. Denn sie war nicht nur die aufkommensstärkste Steuer, sondern dank ihres progressiven Tarifs auch sehr umverteilungsintensiv. Allerdings wurde in den vergangenen Dekaden die Progressionszone des Tarifs mehr und mehr zusammengestaucht. Denn die Grenze, ab der der Spitzensteuersatz greift, wurde nicht entsprechend der Einkommensentwicklung erhöht, sondern sogar gesenkt.

Musste im Jahr 1960 ein Steuerpflichtiger das Achtzehnfache des Durchschnittslohns verdienen, um vom Spitzensteuersatz betroffen zu sein, ist es heute das Anderthalbfache.Längst zahlt mancher Facharbeiter den Spitzensteuersatz, wenn auch nur auf einen kleinen Teil seines Einkommens. Der Tarif hat damit sehr deutlich an Umverteilungsintensität eingebüßt.

Im Jahr 2009 wurde unter maßgeblicher Beteiligung der SPD – unter dem Motto „Besser 25 Prozent von X als 42 Prozent von nix“ - die Abgeltungsteuer auf Kapitaleinkünfte in Höhe von 25 Prozent eingeführt. Heute wird über die Parteigrenzen hinweg deren Abschaffung gefordert mit dem – vordergründigen – Argument, dass damit „Reiche“ und „Gutverdiener“ begünstigt würden, die bis 2008 ihre Kapitaleinkünfte mit ihrem persönlichen Steuersatz versteuern mussten.

Dies trifft bei genauerem Hinsehen allenfalls auf Zinseinkünfte zu, die angesichts des stetigen Verfalls des Zinsniveaus eine zunehmend kleinere Rolle spielen. Der Grund: Dividenden und Veräußerungsgewinne aus Aktien wurden bereits auf Unternehmensebene mit Körperschaft- und Gewerbesteuer belastet. Im Zusammenwirken dieser Vorversteuerung auf der Unternehmensebene mit der Abgeltungsteuer werden ausgeschüttete Gewinne also heute fast mit 50 Prozent belastet – und damit nicht minder stark wie Spitzeneinkommen.

Eine viel höhere Belastung von Kapitaleinkünften dürfte das Bundesverfassungsgericht wegen des Verbots der Doppelbesteuerung wohl nicht mitmachen. Bei der die Parteigrenzen überschreitend geforderten Abschaffung der Abgeltungssteuer wäre eine Rückkehr zum Halb- oder Teileinkünfteverfahren, wie es bis 2008 galt, daher kaum zu vermeiden.

Die Folge einer Abschaffung der Abgeltungsteuer wären daher allenfalls geringe Mehreinnahmen bei gleichzeitig hohen zusätzlichen Verwaltungskosten, da die Finanzämter wieder eine alljährliche Flut von „Anlagen KAP“ (Einkünfte aus Kapitalvermögen) bewältigen müssten, während die zusätzliche Umverteilungswirkung sehr gering wäre.

Gut gemeint mag auch die Forderung nach einer Wiedereinführung der Vermögensteuer sein. Folgt man den Vorstellungen der SPD, soll diese Abgabe in Höhe von einem Prozent des Vermögens beachtliche zehn Milliarden Euro jährlich erbringen. Denn die meisten Befürworter einer „Vermögensteuer neu" verschließen die Augen vor den Gründen, mit denen das Bundesverfassungsgericht 1995 das damalige Vermögensteuergesetz für verfassungswidrig erklärt hat.

Das zentrale, nach Lage der Dinge pragmatisch nicht zu lösende Problem ist und bleibt nämlich, dass alle steuerpflichtigen Vermögensgegenstände jährlich marktnah bewertet werden müssen. Die Tatsache, dass im Zuge der Grundsteuerreform demnächst alle Grundstücke neu bewertet werden sollen, entschärft dieses Problem nur partiell. Denn auch Personengesellschaften, Schmuck, Kunstwerke, Teppiche und Schiffe, ja sogar teure Haustiere müssten jährlich angemessen bewertet werden.

Dies erklärt, dass seriöse Schätzungen den Verwaltungsaufwand der bis 1996 erhobenen Vermögensteuer auf etwa ein Drittel ihres Aufkommens bezifferten. Kurzum, die Vermögensteuer mag einen hohen Symbolwert haben. Sie ist aber definitiv nicht das Instrument der ersten Wahl zur Korrektur der zunehmend ungleicher werdenden Vermögensverteilung in Deutschland. Gut gemeint ist eben oft das Gegenteil von gut gemacht.

Wer die Umverteilung durch das Steuersystem stärken will, sollte auf eine Reform der Erbschaftsteuer und des Tarifverlaufs der Einkommensteuer setzen.

Bei der Einkommensteuer geht es um eine Ausweitung der in den vergangenen Jahrzehnten außerordentlich stark gestauchten Progressionszone. Zudem sollte die Reichensteuer und – falls fiskalisch erforderlich – der nur dem Bund zustehende Solidaritätszuschlag in den Einkommensteuertarif integriert werden. Der neue Spitzensteuersatz sollte erst bei einem deutlich höheren Einkommen greifen, als es derzeit der Fall ist.

Heute unterliegen bereits weite Teile der Lohneinkommen der einkommensteuerlichen Spitzenbelastung, von denen noch Beiträge zur gesetzlichen Renten- und Arbeitslosenversicherung zu zahlen sind. Daher spricht vieles dafür, die Belastung mit dem Spitzensteuersatz nicht vor dem Doppelten des Durchschnittslohns greifen zu lassen, also für Einkommen, die über der Beitragsbemessungsgrenze in der gesetzlichen Rentenversicherung in Westdeutschland liegen. Derzeit sind dies 80.400 Euro pro Jahr, und im nächsten Jahr werden es 82.800 Euro sein. Dies entspricht etwa dem 2,1-fachen des Durchschnittslohns in den alten Bundesländern. 

Der neue Tarifverlauf wäre gestreckter als der gegenwärtige. Im mittleren Einkommensbereich käme es zu moderaten Steuerentlastungen, während gleichzeitig die Umverteilungsintensität durch die Ausweitung der Progressionszone erhöht würde.

Schließlich und endlich sollte die Erbschaftsteuer einer tiefgreifenden Reform unterzogen werden. Das DIW schätzt, dass derzeit rund 400 Milliarden Euro pro Jahr vererbt werden, während das Aufkommen der Erbschaftsteuer bei weniger als sieben Milliarden Euro liegt. Dabei ist diese Steuer – unter ökonomischen Gesichtspunkten – das Instrument der ersten Wahl zur Korrektur der Vermögensungleichheit, die stets mit einer Ungleichheit der Lebenschancen einhergeht.

So war bereits im 19. Jahrhundert John Stuart Mill, der wichtigste Vordenker des Liberalismus und vehementer Verfechter des Leistungsprinzips, der Auffassung, dass Erbschaften eigentlich an den Staat fallen müssten. Denn der Erbe habe in der Regel „nichts zur Entstehung des Vermögens beigetragen“. Und der renommierte liberal-konservative Finanzwissenschaftler Stefan Homburg spricht sich dafür aus, Erbschaften zur achten Einkommensart der Einkommensteuer zu machen und Erbschaften und Einkünfte aus Erwerbsarbeit gleich zu besteuern.

Das Bundesverfassungsgericht hat das Erbschaftsteuerrecht des Öfteren moniert – und jedes Mal reagierte der Gesetzgeber wenig überzeugend darauf. Ziel einer wirklichen Reform sollten hohe Freibeträge, niedrige Steuersätze und vor allem eine breite, nicht durch einen Wust von Ausnahmen erodierte Bemessungsgrundlage sein. Die Folge wäre freilich, dass große Betriebsvermögen nicht mehr wie bisher weitgehend am Fiskus vorbei übertragen werden können. Warum sollte der, der von seinem Bruder 100.000 Euro erbt, 16.000 Euro Steuern zahlen. Während derjenige, der einen Betrieb im Wert von mehreren Millionen erbt, oft keinen Cent zahlen muss?

Nicht umsonst schrieben drei Verfassungsrichter in ihrem Sondervotum zum Erbschaftsteuerurteil von 2014: „Die Schaffung eines Ausgleichs sich sonst verfestigender Ungleichheiten liegt in der Verantwortung der Politik - nicht in ihrem Benehmen.“

Man darf unterstellen, dass diese drei Richter John Rawls Werk kannten.

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1 Kommentar zu "Der Chefökonom: Umverteilung in der Steuerpolitik: Wenn, dann aber richtig!"

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  • Zitat: 'Musste im Jahr 1960 ein Steuerpflichtiger das Achtzehnfache des Durhschnittslohns verdienen, um vom Spitzensteuersatz betroffen zu sein, ist es heute das Anderthalbfache'
    Rechnen wir mal nach: Laut https://de.statista.com/statistik/daten/studie/161355/umfrage/monatliche-bruttoloehne-und-bruttogehaelter-pro-kopf-in-deutschland/ beträgt das monatliche Durchschnittseinkommen 2.948 € brutto. Macht 35.376 im Jahr. Faktor 18.... würde ein Spitzensteuersatz bei sagenhaften 636.768€ anfangen. Da kann sich niemand beklagen, wenn er ab da 42% bezahlt.
    Und evtl 80% ab Einkommen von 2 Mio. Dann sollte links von der Mitte auch glücklich sein