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Verhüllt

ARCHIV - Der Künstler Christo und Jean-Claude posieren am 24.07.2009 hinter dem Modell des verhüllten Berliner Reichstags bei einer Ausstellung im Würth Museum in Rioja (Spanien). Foto: EPA/RAQUEL MANZANARES (zu dpa "Christo wird 80" vom 12.06.2015 - Wiederholung vom 07.06.2015) +++(c) dpa - Bildfunk+++

(Foto: dpa)

HRI-Analyse zur Haushaltspolitik Die perfekte Verschleierung

Klammheimlich haben die Bundesländer die Schuldenbremse fast bis zur Unkenntlichkeit verstümmelt. Null-Verschuldung kann nun auch Kreditaufnahme bedeuten. Eine Kontrolle durch die Öffentlichkeit ist faktisch ausgeschlossen.
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Düsseldorf Eine Selbstbindung oder die Ausgliederung von einzelnen Politikbereichen ist in einer Demokratie nichts Ungewöhnliches. So war in Deutschland bis zur Einführung des Euros die Geldpolitik der unabhängigen Bundesbank übertragen. Die Löhne werden im Rahmen der Tarifautonomie zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden ausgehandelt, und die Selbstverwaltung im Gesundheitswesen ist vom Gesetzgeber beauftragt, den Leistungsanspruch gesetzlich Krankenversicherter „ausreichend, zweckmäßig und wirtschaftlich“ zu regeln.

Nachdem in Deutschland die Staatsverschuldung seit Beginn der 1960er Jahre kontinuierlich gestiegen war, herrschte Ende des vergangenen Jahrzehnts ein breiter gesellschaftlicher Konsens darüber, dass dieser Anstieg der Staatsschulden gestoppt, den Parlamenten also der Weg zu einer immer höheren Kreditaufnahme versperrt werden müsste. So war die Schuldenstandquote, also das Verhältnis von Schulden in Relation zum Bruttoinlandsprodukt, von knapp 20 Prozent Anfang der 1960er Jahre auf 67 Prozent im Jahr 2008 gestiegen. Mit mehr als 1600 Milliarden Euro war der deutsche Staat zu diesem Zeitpunkt verschuldet.

Und so einigten sich Bund und Länder in der Föderalismuskommission II in einem beispiellosen Konsens Anfang 2009 darauf, eine neue Schuldenbremse im Grundgesetz zu verankern. Nach der darf die jährliche Nettoneuverschuldung des Bundes 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts nicht überschreiten; die Länder sollen im Trend gar keine neuen Schulden mehr machen. Mit dieser Regel sollte nicht zuletzt sichergestellt werden, dass auch die in den Europäischen Verträgen festgelegten Haushaltregeln dauerhaft eingehalten werden.

Allerdings sollten die Regierungen einem Abschwung nicht hinterhersparen müssen. Die automatischen Stabilisatoren einer Volkswirtschaft sollten wirken können, also ein Abschwung beispielsweise durch Ausfälle konjunkturreagibler Steuereinnahmen oder höhere Ausgaben für Kurzarbeiter- und Arbeitslosengeld abgefedert werden. Deshalb beziehen sich die in der Schuldenbremse festgeschriebenen Höchstgrenzen für die Neuverschuldung nicht auf das tatsächliche, sondern auf strukturelle, das um konjunkturelle Effekte bereinigte Defizit. Für den Bund wurde die Schuldenbremse bereits im Jahr 2016 scharfgestellt, für die Bundesländer gilt das Verbot der Nettoneuverschuldung ab 2020.

Nun füllte der lange und kräftige Wirtschaftsaufschwung der vergangenen Jahre nicht zuletzt auch die Kassen der 16 Bundesländer. Zudem sorgte die Null-Zins-Politik der EZB dafür, dass die Zinsausgaben massiv sanken – und zwar umso stärker, je höher ein Land verschuldet war. Allein in den ersten vier Monaten dieses Jahres erzielten die Länder 4,2 Milliarden Euro neue Überschüsse, 700 Millionen Euro mehr als im Vorjahreszeitraum. Zudem schlummern fast 25 Milliarden Euro in Rücklagen und Sondervermögen. Daher sollte die Einhaltung der Schuldenregel eigentlich für sämtliche der 16 Länder auf Jahre kein Problem darstellen.

Weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit haben sich die im Stabilitätsrat vereinten Finanzminister der 16 Länder jüngst auf ein Verfahren zur Überwachung der Einhaltung der Schuldenbremse geeinigt – richtiger müsste man wohl sagen, sie haben sich auf kein einheitliches Verfahren geeinigt. Denn jedes Bundesland darf in Zukunft sein eigenes Süppchen kochen – eine Kontrolle durch die Öffentlichkeit ist damit faktisch ausgeschlossen.

Zunächst einmal kann jedes Land eines der mehreren Konjunkturbereinigungsverfahren auswählen. Nun ist keines dieser Verfahren a priori richtiger als ein anderes. Gleichwohl kann jedes Verfahren zu höchst unterschiedlichen Ergebnissen führen. Zudem konnten sich die Länder auch nicht auf einen einheitlichen Datenstand einigen. So dürfen die Zahlen für das aktuelle Jahr entweder dem Haushaltsentwurf, dem geltenden Plan oder einer aktuellen Schätzung entstammen. Die Daten für folgende Jahr können außerdem noch aus der mittelfristigen Finanzplanung stammen.

Zudem gibt es keine einheitlichen Regeln, wie Extrahaushalte einbezogen und finanzielle Transaktionen, etwa im Rahmen des Schuldenmanagement eingesetzte Derivate, zu berücksichtigen sind. Somit ergeben sich erhebliche „Spielräume der Länder, Haushaltslücken zu verbergen“, mahnt die Bundesbank. Eine Vergleichbarkeit der Daten der einzelnen Bundesländer sei faktisch ausgeschlossen.

Zusätzlich zu diesen Spielräumen definierte der Stabilitätsrat, was „Null“ bedeutet. Dazu kreierte er einen neuen Toleranzbereich. Damit wird verhindert, dass bei jeder identifizierten strukturellen Neuverschuldung gleich Alarm geschlagen werden muss. Diese „Ausgleichskomponente“ beträgt 0,15 Prozent der Wirtschaftsleistung, also derzeit immerhin rund fünf Milliarden Euro. Sie wird gemäß der Einwohnerzahl auf die Länder verteilt, so dass beispielsweise in NRW ein struktureller Fehlbetrag von einer Milliarde Euro innerhalb der Toleranz läge – Null bedeutet also keineswegs mehr 0,0.

Darüber hinaus wird den Stadtstaaten ein Aufschlag gewährt, wenn in den Flächenländern die – eigentlich unberücksichtigte – Gemeindeverschuldung steigt. Hintergedanke dabei ist, dass die Stadtstaaten keine Möglichkeit haben, Kreditaufnahmen auf ihre Gemeinden zu verlagern. Dies ist in der Sache zwar zutreffend, doch wirkt es befremdlich, dass es im Gegenzug keine Abschläge für die Stadtstaaten gibt, sofern die Verschuldung der Gemeinden sinkt.

Der Gipfel der Intransparenz ist freilich, dass die Herleitungen und Ergebnisse für ein Land nur dann veröffentlicht werden, wenn dieses einwilligt. In dem Musterbeschluss heißt es wörtlich: „Der Stabilitätsrat nimmt zur Kenntnis, dass [der Bund und] alle Länder [mit Ausnahme der Länder A, B, C …] die Schuldenbremse gemäß Art. 109 Abs. 3 GG nach der [bundes- bzw.] jeweiligen landesrechtlichen Regelung einhalten.“

Im Klartext heißt das, jedes Bundesland kann sich ein strukturelles Defizit nach landeseigenen Regeln zusammenrechnen. Externe Finanzexperten erhalten faktisch keine Chance, diese Berechnungen nachzuvollziehen. Und sollte es einem Land aufgrund mangelnder Kreativität in der Buchführung trotzdem nicht gelingen, die selbstgesetzten Regeln einzuhalten, so müssen auch die übrigen Länder diese Information unter der Decke halten, sofern dies der „Defizitsünder“ wünscht.

Zurecht moniert daher in ungewohnter Deutlichkeit die Bundesbank: „Die transparente öffentliche Darstellung ist ein wichtiger Bestandteil der Haushaltsüberwachung. Dies gilt hier umso mehr, als die Mitglieder des Stabilitätsrates die Staatshaushalte maßgeblich selbst verantworten und insofern keine unabhängige Überwachungsinstanz bilden können.“

Angesichts der vollen Kassen auf allen staatlichen Ebenen mag eine Diskussion über die Details der Schuldenbremse im Moment als etwas aus der Zeit gefallen wirken. Doch hält man sich vor Augen, welche Kosten auf Deutschland schon bald in Folge der Alterung der Gesellschaft, der Digitalisierung, des Brexits, den Verpflichtungen gegenüber internationalen Organisationen sowie unvermeidlichen Klimaschutzanstrengungen zukommen werden, so wird deutlich, dass die finanzpolitischen Glanzjahre schon rasch vorbei sein könnten.

Es mutet an wie ein Treppenwitz, dass der Schuldenbremse die Zähne gezogen worden sind, bevor sie überhaupt scharf gestellt wurde. Natürlich steht es der Politik frei, Regeln und Gesetze zu ändern. Doch dafür ist nicht der Stabilitätsrat zuständig, sondern gewählte, in der Öffentlichkeit tagende Parlamente. Dass die Politik sich zur Verstümmelung der Schuldenbremse ins Hinterzimmer verkriecht, zeigt, dass ihre Angst vor der Öffentlichkeit sehr groß zu sein scheint.

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