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Schuldenbremse

HRI-Analyse zur Haushaltspolitik Investitionen: Schuld ist nicht die Bremse

Noch nie hat der deutsche Staat so viel investiert wie im vergangenen Jahr. Die Schuldenbremse für die teils marode Infrastruktur verantwortlich zu machen, ist daher abwegig.
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DüsseldorfDer deutsche Staat hat im abgelaufenen Jahr gut 78 Milliarden Euro investiert. Das ist nicht nur der höchste Wert seit der Deutschen Einheit. Mit einem Anteil von 2,3 Prozent an der Wirtschaftsleistung knüpft der Staat als Investor zudem damit an Größenordnungen in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre an, als die großen vereinigungsbedingten Investitionsprojekte noch in Arbeit waren.

Sieht man einmal vom Rezessionsjahr 2009 ab, so war die staatliche Investitionsquote zuletzt im Jahr 1996 höher als 2018. Ein Indiz dafür, dass Schuldenbremse und „schwarze Nullen“ in den Staatskassen das staatliche Investitionsverhalten bremsten, sind diese amtlichen Zahlen sicher nicht.

Die Schuldenbremse wurde 2009 ins Grundgesetz aufgenommen. Aus heutiger Sicht gilt sie als ein Sieg stabilitätsorientierter Technokraten über die Politik. Schließlich ist es qua Grundgesetz den Regierungen von Bund und Ländern untersagt, die Schuldenobergrenzen zu verletzen.

Doch wieviel diese Haushaltsregel wirklich wert ist, wird sich wohl erst im nächsten kräftigen Abschwung zeigen, wenn wieder große Haushaltslöcher drohen. Schließlich wurden auch schon vor 2009 Etats in der Rückschau für verfassungswidrig erklärt, ohne dass es irgendeine praktische Konsequenz gehabt hätte.

Die Schuldenbremse greift für den Bund seit 2016 und für die Bundesländer ab 2020. Die Gemeinden sind von diesen Vorschriften ausgeklammert, da sie der Aufsicht der Länder unterstehen. Der Bund darf seitdem neue Schulden in Höhe von maximal 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts machen. Dieser Wert wird um Konjunktureinflüsse und finanzielle Transaktionen bereinigt. Für 2018 hätte der Bund laut Bundesbank daher reichlich 16 Milliarden Euro mehr ausgeben können, als er es getan hat, ohne in Konflikt mit der Schuldenbremse zu kommen. Denn ebenso wie Länder und Gemeinden erzielte er einen zweistelligen Milliardenüberschuss. An fehlendem Geld dürfte 2018 vermutlich keine einzige öffentliche Investition gescheitert sein.

Sicher, eine gute Infrastruktur ist Basis für private Investitionen und damit ein Katalysator für das Wirtschaftswachstum. Und jeder kennt eine mit Schlaglöchern übersäte Straße, eine Sporthalle mit undichtem Dach, ein Rathaus, in dem der Putz von den Wänden bröckelt, oder eine Brücke, die unbefahrbar ist. Aber jeder kennt eben auch die Flughafengroßbaustelle in Berlin und die vielen kleineren öffentlichen Bau-Desaster, die Steuerzahlerbund und Rechnungshöfe in ihren Jahresberichten auflisten. Und jeder kennt auch die massiven Bürgerproteste, wenn etwa eine neue Stromautobahn oder eine Umgehungsstraße am eigenen Vorgarten vorbeiführen soll. Investitionsausgaben sind also genauswenig per se gute Staatsausgaben, wie Staatskonsum stets mit Steuergeldverschwendung einhergeht. Im Gegenteil: Oftmals ergänzen sich die Investitionsausgaben etwa für ein neues Schulgebäude mit den staatlichen Konsumausgaben für die Gehälter der Lehrer.

Größter öffentlicher Investor sind übrigens weder der Bund, noch die Länder, sondern die von der Schuldenbremse ausgeklammerten Gemeinden. Sie erschließen Bauland, sanieren Abwasserkanäle, Schulen oder Bibliotheken und bauen Kindertagesstätten.

Allerdings sind deren Einnahmen sehr konjunkturreagibel. Kündigt sich ein Abschwung an, so kürzen die Betriebe ihre Gewerbesteuervorauszahlungen meist umgehend und deutlich. Außerdem sind selbst nach einer Dekade Dauer-Aufschwung vor allem in Nordrhein-Westfalen und in Hessen noch immer viele Gemeinden faktisch überschuldet und müssen sich daher jede größere Ausgabe von der Aufsicht absegnen lassen.

Gleichzeitig gibt es im Süden Deutschlands Gemeinden, die das Geld gar nicht so schnell verbauen können, wie neue Einnahmen in ihre Kassen fließen. Und so machten nach ersten Schätzungen alle Gemeinden zusammen 14 Milliarden Euro Überschuss – so viel, wie noch nie im wiedervereinten Deutschland.

Wer also die Einnahmen und damit das Investitionsverhalten der Kommunen verstetigen oder gleichmäßiger verteilen will, der muss nicht die Schuldenbremse lockern, sondern kommt um eine echte Reform der Gewerbesteuer und der Gemeindefinanzen nicht herum.

Zurecht werden in Deutschland die vielen Funklöcher im Mobilfunknetz und fehlende Breitbandanschlüsse auf dem Land beklagt. Doch diesen Missstand als Indiz für zu geringe staatliche Investitionen zu werten, wäre ein Fehler. Denn die Internet- und Mobilfunknetze sind in Deutschland in privater Hand. Und auch die anstehenden massiven Investitionen in die neuen 5G-Netze werden in Deutschland nicht vom Staat getätigt werden.

Hier kann der Staat über seine Regulierungsauflage zwar das Investitionsverhalten beeinflussen, seine Investitionsquote in die Höhe schrauben kann er jedoch nicht, es sei denn er würde in den Regionen, die für Private unattraktiv sind, selbst zum Netzbetreiber.

Ein echtes Problem der Schuldenbremse ist dagegen, dass sie auf nicht beobachtbaren Größen basiert: dem Produktionspotenzial und der Produktionslücke. Das Produktionspotenzial gibt die langfristigen Wachstumsmöglichkeiten einer Volkswirtschaft an und die Produktionslücke die jeweiligen Abweichungen des tatsächlichen Bruttoinlandsprodukts von diesem Pfad. Beide Größen können nur ökonometrisch geschätzt werden. Doch sind diese Schätzungen erstens von Annahmen abhängig und zweitens so revisionsanfällig, dass sie oft auch nach Jahren noch korrigiert werden. Für die Planung eines Haushalts eignen sich so unsichere Größen daher denkbar schlecht.

Nicht minder kritisch ist der ebenfalls geschätzte Zusammenhang zwischen Produktionslücke und den Folgen für die Staatskassen, die so genannte Budgetsemielastizität. Diese beziffern die Regierungsvolkswirte auf 20,3 Prozent; eine Produktionslücke von einer Milliarde Euro führt also zu einem konjunkturbedingten Defizit von 203 Millionen Euro.

Nun betrug im Rezessionsjahr 2009 die Produktionslücke 118 Milliarden Euro. Demnach wären 24 Milliarden des damaligen Haushaltsdefizits des Bundes konjunkturbedingt gewesen – die übrigen rund 16 Milliarden Euro hingegen nicht.

Schon ein Jahr später war ein Großteil der Wirtschaftsleistung nachgeholt und fast zwei Drittel der Lücke wieder geschlossen. Bei einer Produktionslücke von nur noch 44,8 Milliarden Euro wären lediglich neun Milliarden Euro Defizit beim Bund konjunkturabhängig gewesen – die übrigen 75 Milliarden Euro, die der Bund damals laut Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung Minus machte, hingegen nicht. Das scheint ziemlich realitätsfern.

Womöglich wird der Einfluss der Konjunktur auf die Staatsfinanzen systematisch unterschätzt. So gelten Zinsausgaben des Staats beispielsweise als strukturelle Ausgaben. Gleichwohl würde wohl kein Notenbanker bestreiten, dass die EZB bei ihrer Geldpolitik durchweg auch die Konjunktur im Blick hat.

Ein solch systematischer Schätzfehler würde im Boom der Politik Spielräume signalisieren, die eigentlich gar nicht vorhanden sind. Im Gegenzug würden im Abschwung strukturelle Defizite ausgewiesen, die womöglich konjunktureller Art, also vorübergehend sind. Somit ist es gut möglich, dass die Schuldenbremse aufgrund dieser Schätzfehler gerade jene zyklische Ausgabenpolitik beflügelt, die sie eigentlich verhindern will.

Die Schuldenbremse ist mithin alles andere als perfekt. Doch die Ursache für die teils marode Infrastruktur ist sie nicht. Wenn etwa Autobahnbrücken jahrzehntelang kaum gewartet wurden und nun als unreparierbar gelten, stammen die Fehler aus einer Zeit, lange bevor die Schuldenbremse in Kraft war.

Wer jetzt mit der Schuldenbremse hadert, der will nicht zuletzt von diesen Fehlern der Vergangenheit ablenken. Denn schon heute hindert kein Gesetz die Politik daran, mit einer wachstumsorientierten Wirtschaftspolitik die Basis für künftigen Wohlstand zu schaffen. Doch dazu braucht es mehr als nur Beton und Stahl.


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