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Deutsche Bank und Commerzbank
(Foto: AFP)

HRI-Analyse zur Industriepolitik „Nationale Champions“ gehören der Vergangenheit an

Eine Industriepolitik für Deutschland kann erfolgreich sein. Es bedarf dazu einer europäischen Perspektive.
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Düsseldorf Im Februar 2019 hat Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier eine „Nationale Industriestrategie 2030“ vorgestellt. Vor dem Hintergrund des Aufstiegs Chinas, der Rückkehr der USA zu einer Politik des „America first“ und nicht zuletzt der sich abzeichnenden gravierenden technologischen Umbrüche ist das Konzept einer staatlichen Industriepolitik wieder in den Fokus der wirtschaftspolitischen Debatte gerückt.

Konkret geht es dabei um die von der deutschen Politik oder der EU unterstützte Entwicklung von Zukunftstechnologien und den damit verbundenen Aufbau oder Schutz international wettbewerbsfähiger Branchen oder Unternehmen. Neue Nahrung erhielt die Debatte jüngst durch die von Bundesfinanzminister Olaf Scholz initiierten Fusionsgespräche zwischen Deutscher Bank und Commerzbank. Ziel ist die Schaffung eines „Nationalen Bankchampions“, der auf Augenhöhe mit den ausländischen Wettbewerbern agieren kann.

Die Diskussion knüpft im Grundsatz an die von Friedrich List bereits in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts begründete Theorie des „Erziehungszolls“ an, ein Konzept, dass in den 1980er Jahren vor allem von Paul Krugman mit seiner Theorie der strategischen Handelspolitik analysiert und wissenschaftlich untermauert wurde. Dieses Konzept wurde in Deutschland bislang nicht rezipiert.

Der industriepolitische Ansatz reicht allerdings über die reine Handelspolitik hinaus und umfasst auch die Forschungsförderung sowie das Beihilfe- und Wettbewerbsrecht. Die Befürworter einer staatlichen Industriepolitik führen vor allem vier Argumente an:

  • Die Risikoscheu privater Unternehmen, die trotz positiver Ertragspotenziale von einer Investition in Zukunftstechnologien Abstand nehmen. Hier soll der Staat im Sinne eines Risk-Sharing die unternehmensinterne Kalkulation beeinflussen.

  • Gesamtwirtschaftlich positive externe Spillover-Effekte von Innovationen und Investitionen auf andere Branchen oder Netzwerkeffekte werden auf der betriebswirtschaftlichen Ebene nicht berücksichtigt. Dies hat zur Folge, dass ohne staatliche Unterstützung solche aus volkswirtschaftlicher Perspektive sinnvollen Investitionen möglicherweise unterlassen werden.

  • Unternehmen tendieren dazu, an bestehenden und am Markt erfolgreichen Technologien festzuhalten, wie z.B. die deutsche Automobilindustrie am Dieselmotor. Die Folge ist, dass potenzielle Alternativen allenfalls unzureichend auf ihr langfristiges Potenzial geprüft werden. Diese Pfadabhängigkeit wirkt vielfach als Innovationsbremse.

  • Umleitung von im Ausland anfallenden Monopolrenten ins Inland. Dies ist die theoretische Begründung für den Aufbau des europäischen Airbus-Konzerns. Damit konnte das in den 1960er und 1970er Jahren bestehende Duopol von McDonnell Douglas und Boeing im Luftfahrzeugbau aufgebrochen werden.

Die Kritiker einer staatlichen Industriepolitik, für die in Deutschland stellvertretend die Mehrheit des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung steht, lehnen außenwirtschaftspolitischen Staatsinterventionismus grundsätzlich ab. Denn es wird bezweifelt, dass die Politik und Ministerialbürokratie die Zukunft der technologischen Entwicklung und der Dynamik der Märkte besser kennen oder voraussagen können als private Investoren.

Daher könne keine den Erfolg garantierende industriepolitische Strategie entwickelt werden. Diesbezügliche Versuche seien eine „Anmaßung von Wissen“. Der Staat solle sich vielmehr darauf beschränken, eine gute Infrastruktur bereitzustellen, für einen funktionierenden Wettbewerb Sorge zu tragen und offene Grenzen zu gewährleisten.

Der Einwand eines fehlenden überlegenen Wissens ist nicht von der Hand zu weisen. Zu diskutieren wäre jedoch, ob dieses Argument auch dann Gültigkeit hat, wenn die technologischen Zukunftsfelder am Horizont bereits deutlich sichtbar sind, wie dies bei der Motorisierung und Elektrifizierung zu Beginn des vergangenen Jahrhunderts der Fall war und es heute bei der Künstlichen Intelligenz, Robotik und der Biotechnologie der Fall ist.

Auch wenn von den Gegnern der Industriepolitik eine klare Antwort suggeriert wird, so ist diese Frage offen: Wie soll die Politik reagieren, wenn die deutschen Unternehmen gegenüber den US-amerikanischen und chinesischen Wettbewerbern technologisch den Anschluss verloren haben oder dies sich deutlich abzeichnet? Denn solch eine Entwicklung wäre verbunden mit dem Risiko einer Marginalisierung einer aktuellen starken Marktposition.

In diesem Kontext ausschließlich auf die Marktkräfte und den fairen Wettbewerb zu vertrauen, dürfte sich als kapitaler Fehler erweisen, wenn sich die anderen Staaten nicht an die Spielregeln halten, wie z.B. China mit seinen Staatsbetrieben und die USA mit ihrer „impliziten Industriepolitik“ als Nebenprodukt der militärischen Forschung.

Aufgrund des Fehlens einer supranationalen Wettbewerbs- und Kartellbehörde dürfte es mit großen finanziellen Anstrengungen verbunden sein, etablierte technologiebedingte Monopole wieder aufzubrechen – im Vergleich einer Verhinderung deren Entstehens durch eine vorausschauende Industriepolitik.

So kann es für Deutschland durchaus eine erfolgversprechende Strategie sein, sich im Sinne einer industriepolitischen Kraftanstrengung auf solche Schlüsseltechnologien und Märkte zu fokussieren, deren Monopolisierungsgrad noch gering ist. Ziel sollte es daher sein, in klar zu begründenden Bereichen einen hohen Grad an technologischer Unabhängigkeit zu erreichen.

Solch eine industriepolitische Strategie ist nicht ohne finanzielles Risiko; denn für einen Erfolg gibt es keine Garantie. Gleichwohl stellt sich die Frage, ob wirtschaftspolitischer Attentismus perspektivisch nicht noch größere gesamtwirtschaftliche Risiken birgt.

Das Vertrauen in offene Märkte steht im Einklang mit der insbesondere in Deutschland hochgehaltenen ordoliberalen Doktrin, ist aber – wie die zahlreichen industriepolitischen Erfolge zeigen – noch kein Argument für eine kategorische Ablehnung jedweder industriepolitischen Aktivitäten.

Stattdessen ist es angeraten, Kriterien für eine erfolgversprechende Industriepolitik zu entwickeln, die sowohl auf historische Erfragungen aus Deutschland und anderen Ländern wie auf die jüngere internationale wissenschaftliche Diskussion rekurriert.

Zum zweiten sollte sich diese neue Industriepolitik von der aktuellen deutlich unterscheiden. Denn auch Deutschland betreibt Industriepolitik, zum Beispiel, wenn sich die Bundesregierung bei der EU-Kommission in Brüssel mit Rücksicht auf die heimische Automobilindustrie dafür einsetzt, dass die künftigen Grenzwerte für CO2-Emissionen weniger streng ausfallen als ursprünglich geplant. 

Solch eine der politischen Stärke des Landes geschuldete Interventionspolitik ist nicht in die Zukunft gerichtet, sondern rückwärtsgewandt – zumal dann, wenn sie darauf abzielt, in Schieflage geratene Großinternehmen oder Branchen zu stabilisieren, wie jüngst die von Bundesfinanzminister Scholz initiierten Fusionsgespräche zwischen Deutscher Bank und Commerzbank zeigen.

Schließlich und drittens ist eine Industriepolitik für Deutschland im nationalen Rahmen nicht erfolgversprechend, es bedarf einer europäischen Perspektive, nicht zuletzt aus finanziellen Erwägungen. Deutschland allein hätte zum Beispiel das Airbus-Projekt nicht schultern können. „Nationale Champions“ gehören damit der Vergangenheit


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