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Airbus und Boeing Der überflüssige Krieg

Die Konkurrenz ist legendär: Die Flugzeugbauer Boeing und Airbus stehen seit mittlerweile 30 Jahren in einem erbitterten Wettbewerb, bei dem besonders um den Stellenwert von Subventionen gestritten wird. Die Weltmarktführer haben dabei abwechselnd die Nase vorn, zuletzt schien sich Boeing wieder dauerhaft durchsetzen zu können. Nun jedoch reifen Rivalen für die Platzhirsche heran.
  • Gary Hufbauer (Peterson Institute for International Economics)
Airbus A340 (links) fliegt neben Boeing 747. Foto: dpa

Airbus A340 (links) fliegt neben Boeing 747. Foto: dpa

Generäle müssen sich bisweilen dafür schelten lassen, einen überflüssigen Krieg zu führen. Aber Unternehmenschefs sind zur gleichen Torheit fähig: Seit den siebziger Jahren befehden sich die Flugzeugkonzerne Boeing und Airbus – sie tragen sozusagen einen dreißigjährigen Privatkrieg aus. Das Schlachtfeld heute unterscheidet sich zwar völlig von der Ausgangslage 1979. Aber die Gegner bleiben die gleichen.

William Boeing gründete seine Firma 1916, als die Luftfahrt noch in den Kinderschuhen steckte. Von Beginn an wurde Boeing mit staatlichen Aufträgen gehätschelt, für gewöhnlich mit militärischen Absichten. Das Airbus-Konsortium wiederum wurde 1969 aus der Taufe gehoben – mit generöser öffentlicher Unterstützung von Deutschland, Frankreich, Spanien und Großbritannien –, lange nachdem Boeing eine führende Rolle beim Bau großer Zivilflugzeuge eingenommen hatte.

Die europäischen Regierungen gaben dem Airbus-Konsortium zwei Aufgaben mit auf den Weg: Es sollte eine starke Position in einem viel versprechenden High-Tech-Markt besetzen, und es sollte Wettbewerb im Weltmarkt für Großraumflugzeuge herstellen. Öffentliche Hilfen, so argumentierten die Europäer, seien dafür gerechtfertigt, weil Boeing (und eine Reihe anderer Firmen) jahrzehntelang mit Militäraufträgen genährt worden war, die den Bau ziviler Flugzeuge gefördert haben.

Da Airbus gegründet worden war, um Boeing herauszufordern, ist es kaum verwunderlich, dass die Unternehmen und ihre Regierungen sich auf kommerziellem und rechtlichem Felde befehdeten. Die kommerzielle Schlacht war brutal genug. Die Orderbücher für Großraumflugzeuge spiegelten eine Achterbahnfahrt eigener Art wider.

In den siebziger und achtziger Jahren sicherten sich US-Flugzeugbauer mehr als drei Viertel aller Aufträge für große, zivil genutzte Flugzeuge. In den neunziger Jahren brachte die populäre A300-Serie Airbus die Führung ein. Nach 2000 unternahm Boeing alle Anstrengungen, um die Spitze mit dem 787-Dreamliner wieder zu übernehmen, während Airbus durch die verzögerte Auslieferung der A380 ins Trudeln geriet.

Überlagert wird die kommerzielle Fehde von einem transatlantischen juristischen Streit. Die erste Runde der Auseinandersetzungen begann im Jahr 1975, als die US-Flugzeugbauer noch viel Luft unter den Flügeln hatten. Ausgerichtet auf Exportkredite und Subventionen, endete sie mit zwei Übereinkommen: dem OECD-Konsens über Exportkredite aus dem Jahr 1978 (insbesondere die Verständigung über den Sektor der großen Flugzeuge) und der Gatt-Einigung über zivile Flugzeuge, die als Teil der Tokio-Runde des Gatts (dem Vorläufer der Welthandelsorganisation) im Jahr 1979 erzielt worden ist. Die OECD setzte Minimalstandards für staatlich bewilligte Exportkredite. Die Gatt-Einigung eliminierte zwar Zölle auf Flugzeuge, aber machte keine Anstalten, andere öffentliche Hilfen abzuschaffen. Stattdessen bestärkte sie das Recht, sich auf das Gatt-Abkommen über Subventionen und Schutzmaßnahmen zu berufen.

1979, als das Gatt-Abkommen unter Dach und Fach war, erkannten sowohl die amerikanischen als auch die europäischen Unterhändler, dass eine Streichung aller öffentlichen Hilfen für die zivile Flugzeugindustrie außer Reichweite lag. Im Jahr zuvor hatte Vize-Finanzminister Fred C. Bergsten die Idee in die Welt gesetzt, Schutzzölle auf die ersten Airbus-Modelle zu verhängen, die in den USA an Eastern Airlines verkauft worden waren.

Nach einer lebhaften internationalen Debatte entschied die damalige US-Regierung unter Jimmy Carter, dass ein Krieg der Flugzeug-Produzenten zu riskant sei. Europäische Fluglinien waren damals – und sind es auch heute – Großkunden bei Boeing. Und die US-Carrier hießen Airbus als neuen Lieferanten willkommen. Infolge der Entscheidung der Carter-Administration im Jahr 1978 handelten die USA und Europa ein Gentleman's Agreement ein Jahr später in Tokio aus.

Die zweite Runde zivilrechtlicher Konflikte reflektierte den wechselseitigen Unmut über das Ausmaß der öffentlichen Hilfen. Obwohl sie nach dem Übereinkommen von 1979 das Recht dazu hatten, scheuten beide Konzerne davor zurück, handelspolitische Retorsionsmaßnahmen zu treffen. Der Grund: Sie befürchteten, die Beziehungen der Kunden und Lieferanten – Fluglinien, Triebwerkshersteller und Zulieferindustrien – auf beiden Seiten des Atlantiks durcheinander zu wirbeln. Stattdessen wurde mit dem Abkommen zwischen der EU und den USA über den Handel mit großräumigen Zivilflugzeugen von 1992 ein Burgfrieden hergestellt, in dem sich die Kontrahenten verpflichteten, staatliche Beihilfen abzubauen und weder Schutzzölle zu erheben noch Anti-Dumping-Klagen anzustrengen.

Im Laufe der neunziger Jahre, als Airbus seinen Anteil am Weltmarkt mit seinen populären Modellen A320 und A330 ausbauen konnte, wuchs bei Boeing die Frustration über die Wirkung des Abkommens. Boeing führte den Erfolg von Airbus auf großzügige Starthilfen in den achtziger Jahren zurück. Der Konzern fürchtete, dass frisches Kapital zu einem erheblichen Vorteil für den neuen Airbus A380 werden könnte. Ausgelöst durch Boeing kündigten die USA im Jahr 2004 das Abkommen und leiteten innerhalb der Welthandelsorganisation im selben Jahr Verhandlungen ein, um einen Ausgleich unter dem WTO-Abkommen über Subventionen und Schutzmaßnahmen zu erreichen. Damit begann die dritte Runde im dreißigjährigen Krieg.

Die WTO-Verhandlungen sind mittlerweile in zwei Streitschlichtungsausschüssen gelandet, in einem für EU-Beschwerden über Subventionen für Boeing (Nasa-Aufträge und Steuervorteile im Bundesstaat Washington) und in einem für US-Beschwerden über die Hilfen von EU-Mitgliedern an Airbus (wobei die Starthilfen der wichtigste Anlass sind). Die Besetzung der Panels wurde 2006 geregelt, und die Beratungen über die Klagen wurden 2007 aufgenommen. Das endgültige Urteil über die US-Klage wird im Dezember 2007 erwartet; für die EU-Klage steht es Ende 2008 an.

Gegen beide Entscheidungen werden die Kontrahenten höchstwahrscheinlich Berufung einlegen. Das WTO-Appellationsgericht wird sein Urteil jedoch nicht vor Ende 2008 sprechen. Um sich auf die Mammutverhandlungen vorzubereiten, haben die Prozessparteien Tausende von Dokumenten vorbereitet. Die EU-Klage besteht allein aus 91 Bänden.

Unterdessen wandeln sich die Märkte rapide – und zwar in einer Art und Weise, die ein neues Abkommen über die zivile Flugzeugproduktion notwendig macht.

Eine ganz wesentliche Veränderung seit Ausbruch des dreißigjährigen Krieges besteht darin, dass ein erheblicher Teil des Mehrwerts, der in zivilen Großraumflugzeugen steckt – besonders in der Boeing 787 und im Airbus A380 –, nicht mehr von den Konzernen selbst erzeugt wird. Die Endmontage ist zwar das sichtbare Aushängeschild des Flugzeugbaus. Aber sie macht weniger als 20 Prozent des Verkaufserlöses aus. Großkomponenten wie Triebwerke, Flugelektronik, Tragflächen und Leitwerk werden mehrheitlich von anderen Firmen als Boeing und Airbus und außerhalb der USA und Europas gefertigt. Tatsächlich bezieht Airbus ein Drittel der Komponenten jedes Flugzeugs von Produzenten außerhalb der EU. Boeing lässt in ähnlichen Größenordnungen nicht in den USA fertigen, sondern zum Teil in Europa.

Die Globalisierung beim Flugzeugbau verändert die Rivalitäten, die ihren Ausdruck ursprünglich in einer klaren Frontenstellung zwischen USA und Europa fand. Jetzt sind Japan und China, aber auch Kanada und Brasilien zu neuen Rivalen herangewachsen.

Die Marktveränderungen in den neunziger Jahren haben dazu geführt, dass Regierungen außerhalb der USA und Europas Zulieferern vielfach Subventionen gewährt haben, vor allem in Japan und China. Japan hat lange versucht, Kapital aus der Expertise zu schlagen, die es beim Bau von Flugzeugteilen gewonnen hatte, vornehmlich zur Stärkung seines militärischen Potenzials. China hegt ähnliche Absichten und hat öffentlich erklärt, dass es neben Boeing und Airbus ebenfalls Hersteller ziviler Flugzeuge werden will.

Boeing fördert diese Absichten und hat große Teile der Produktion für die neue 787 nach Italien und Japan ausgelagert, inklusive High-Tech-Arbeiten. Airbus hat das Outsourcing ebenfalls in großem Umfang betrieben. Aufträge für Zigmilliarden Dollar sind an Komponentenlieferanten in den USA und neu entstehende Montagearbeiten in China geflossen.

Mit diesem Trend werden die USA und Europa im globalen Wettbewerb des zivilen Flugzeugbaus zu Teilnehmern und Zuschauern gleichermaßen. Zu ihren Ehren muss man feststellen, dass weder die USA noch europäische Staaten jemals verlangt haben, dass nationale Airlines ihr Fluggerät von nationalen Herstellern beziehen. Ähnliche Absichtserklärungen von China und Japan können nicht unbedingt für bare Münzen genommen werden.

Wichtige Segmente der Flugzeugindustrie sind inzwischen nach Asien ausgelagert worden, angezogen von Subventionen und den Aussichten auf bevorzugte Auslieferung fertig montierter Flugzeuge. Jim McNerney, der Chef von Boeing, sagte erst kürzlich voraus, dass mit China der dritte große Hersteller heranwächst, der seinen Konzern und Airbus in den nächsten Jahrzehnten herausfordern werde. Mehr als alles andere sollte dieser Trend eine engere Kooperation zwischen den Regierungen in den USA und Europa auslösen.

Lassen Sie mich daher mit einer Beobachtung über den dreißigjährigen Krieg und einer Empfehlung für einen Burgfrieden schließen:

Die Beobachtung: Ein Schiedsspruch der WTO bringt keine dauerhafte Lösung für den Konflikt. Die Geschichte der Streitfälle zwischen Kanada und Brasilien vor Gatt und WTO über ihre Beihilfen an die Hersteller von Regionaljets, Bombardier und Embraer, unterstreicht das wenig befriedigende Resultat des WTO-Urteils. In der Schlacht zwischen Kanada und Brasilien, die sich über drei Verfahrensebenen erstreckte, haben beide Seiten gewonnen, beide verloren und keine von beiden hat sich vollständig an den Schiedsspruch gehalten. Kanada und Brasilien haben die Urteile zu keinem Zeitpunkt genutzt, um zu einer Verhandlungslösung zu gelangen.

Ein ähnliches Schicksal erwartet uns in der Schlacht zwischen EU und USA, wenn der Prozess bis zum WTO-Schiedsgericht gehen sollte und dort Vergeltungsmaßnahmen beschlossen würden. Es wird sich herausstellen, dass sowohl Airbus als auch Boeing von Subventionen profitiert haben, wenn auch nicht in gleichem Umfang. Aber USA und Europa werden feststellen, wie schwierig es politisch und wirtschaftlich sein wird, Schutzmaßnahmen auch umzusetzen. Am Ende dürfte nur ein neuer, den WTO-Regeln für Subventionen entsprechender Burgfrieden eine zufrieden stellende Lösung bringen, denn kein Land wird den öffentlichen Beihilfen vollkommen abschwören.

Die Empfehlung: Lassen Sie uns daher Disziplin mit einer Friedensklausel verknüpfen. Die Eliminierung aller Subventionen ist 2007 nicht realistischer als 1978 oder 1992. Möglich ist jedoch, dass ein Burgfrieden mehr Disziplin bei der Vergabe öffentlicher Hilfen einleitet.

Die Erfahrungen der OECD bei der Eindämmung von Exportkredithilfen demonstriert den Nutzen, wenn man Minimalstandards mit zeitnaher Überwachung und wirkungsvollen Strafen kombiniert – und mit einer Friedensklausel, die die Einhaltung der Regeln honoriert. Um ihre Wirkung zu entfalten, muss die nächste Waffenruhe von einem kleinen Direktorat kontrolliert werden, das bei der WTO analog zur Exportkredit-Gruppe in der OECD angesiedelt ist. Der Pakt selbst muss einige Schlüsselelemente enthalten:

Seinen Kern muss ein Abkommen zwischen den USA und der Europäischen Union bilden, zu dem andere flugzeugproduzierende Länder wie Brasilien, Kanada, China und Japan eingeladen werden. Betroffene Behörden und Flugzeughersteller sollten als Beobachter teilnehmen dürfen.

Unterzeichner und geladene Beobachter müssten sich verpflichten, das WTO-Flugzeugdirektorat vor der Vergabe beabsichtigter Subventionen in Kenntnis zu setzen. Diese Information müsste allen Beteiligten zugänglich sein, damit jede Partei die Chance erhält, einen Ausgleich zu gewähren.

Öffentliche Hilfen in jeder Form müssten vereinbarten Beschränkungen unterliegen, die den Regeln der WTO entsprechen. Die richtigen disziplinarischen Maßnahmen zu bestimmen ist dabei äußerst wichtig und erfordert harte Verhandlungen. Sind sie zu liberal, bleiben die Beschränkungen ohne Wirkung. Sind sie zu konservativ, sind sie inakzeptabel. Die Disziplinierung der öffentlichen Hilfen ist das Herzstück des Pakts, ebenso wie bei der OECD die Disziplin bei den Exportkrediten. Die Einhaltung dieser Standards würde von dem WTO-Flugzeugdirektorat überwacht, wobei es ähnliche Kalkulationen durchführt wie jene, die zur Bestimmung der maximalen Beihilfen in der Landwirtschaft üblich sind.

Subventionen, welche die vereinbarten Obergrenzen übersteigen, würden in voller Höhe WTO-Schutzmaßnahmen unterliegen, inklusive einer Entschädigung. Jede nicht ordnungsgemäß angekündigte Beihilfe wird bis zum endgültigen Flugzeug nachverfolgt. Dadurch unterliegt die Montagefirma selbst den Vergeltungsmaßnahmen. Subventionen, die unterhalb der Grenzwerte liegen, würden keine Maßnahmen innerhalb der WTO nach sich ziehen. Mit anderen Worten: Eine Friedensklausel mit Bezug auf das WTO-Abkommen über Subventionen und Schutzklauseln ist die Gegenleistung für die Einhaltung des neuen Pakts.

Das vorgeschlagene System von Information, Sanktion und Belohnung soll neue Marktteilnehmer wie China oder Japan zur Kooperation ermutigen. Sie würden dadurch am Informationsfluss teilhaben. Das könnte den Regierungen dazu verhelfen, die öffentliche Unterstützung in genauen Grenzen zu halten und nicht zu viel auf den Tisch zu blättern, um Teile der Flugzeugindustrie ins Land zu holen. Bleiben sie der Vereinbarung fern und weigern sie sich, den Umfang ihrer Subventionen dem WTO-Direktorat mitzuteilen, riskieren sie allerdings, dass ihre Kunden – im kommenden Jahrzehnt Boeing und Airbus plus Bombardier und Embraer – in vollem Umgang für jene Subventionen haftbar gemacht werden, die für den Bau zugelieferter Teile gewährt worden sind.

Die Newcomer mögen das als unfair empfinden, aber hätten sie einen Grund zum Klagen? Die WTO-Strafe würde nicht sie betreffen, sondern ihre Kunden, die großen Flugzeughersteller, die sich nach dem neuen Pakt alle dieser Disziplin unterwerfen.

Ein solcher Burgfrieden wäre zwar nicht das letzte Wort bei der Begrenzung öffentlicher Beihilfen für die Luftfahrtindustrie oder für die Befriedung einer streitlustigen Industrie. Aber ein neues Abkommen wäre Jahren des Prozessierens bei der WTO weitaus überlegen. Ein fortgesetzter Rechtsstreit würde nur zu einem Handelskrieg in der zivilen Flugzeugproduktion führen, einer gigantischen Luftschlacht, in der letztlich alle Teilnehmer abgeschossen werden.

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