Außenpolitik: Experten kritisieren Umsetzung der China-Strategie
Berlin. Ausgerechnet in der Woche des einjährigen Bestehens der China-Strategie zeigten sich die Risse in der Bundesregierung sehr deutlich. Nach fast einem Jahr Ringen um den Umgang mit chinesischen Komponenten im deutschen 5G-Netz haben sich Bundeskanzler Olaf Scholz (SPD) und Verkehrsminister Volker Wissing (FDP) mit ihrer weichen Linie weitgehend durchgesetzt.
Sowohl das Bundesinnenministerium als auch das Auswärtige Amt und das Bundeswirtschaftsministerium hatten aus Sicherheitsgründen deutlich strengere Einschränkungen für den Einsatz chinesischer Hard- und Software im deutschen superschnellen Internet gefordert.
Im Auswärtigen Amt war die 5G-Entscheidung als Test für die China-Strategie angesehen worden. In dem Papier heißt es: Die „unverzügliche“ Minderung von Risiken, die auf chinesische Hersteller zurückgehen, spiele eine besondere Rolle beim Schutz und bei der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Kritischen Infrastrukturen Deutschlands.
Dennoch ließ sich die Bundesregierung mit der Entscheidung fast ein Jahr Zeit und landete nun bei einem weichen Kompromiss, weil die Meinungen so weit auseinandergingen.
Es ist nicht das erste Mal, dass die Bundesregierung in ihrer China-Politik nicht einheitlich auftritt, kritisieren Experten.
Großes Projekt scheitert an der Realität
„Die Umsetzung der China-Strategie ist in der Praxis und in den Köpfen in Deutschland noch zu zögerlich und teilweise inkonsistent“, sagte Moritz Schularick, Präsident des Instituts für Weltwirtschaft Kiel (IfW) dem Handelsblatt. Auch von anderen Experten kommt Kritik. „Die China-Strategie sollte Klarheit über den Kurs der Bundesregierung verschaffen und Fragmentierung zwischen den Regierungsparteien und den Ministerien reduzieren. Aktuell schafft sie dies nicht“, urteilt Robin Schindowski, China-Analyst beim Brüsseler Think Tank Bruegel.
Schon bei der Verabschiedung der China-Strategie Mitte Juli vergangenen Jahres hatte sich angedeutet, dass die Umsetzung schwierig werden würde. Während die ebenfalls unter Federführung des Auswärtigen Amtes erstellte gemeinsame Nationale Sicherheitsstrategie noch zusammen von Außenministerin Annalena Baerbock (Grüne) mit Kanzler Scholz und drei weiteren Kabinettsmitgliedern vorgestellt wurde, stand die Grünen-Politikerin bei der Vorstellung der China-Strategie ganz allein auf der Bühne.
„China hat sich verändert, und deswegen muss sich auch unsere China-Politik verändern“, hatte Baerbock bei der Vorstellung der Strategie am 13. Juli 2023 gesagt. „Genau das ist das Ziel dieser ersten China-Strategie der deutschen Bundesregierung.“
Nun zeigt sich: Was als großes gemeinsames Projekt startete, scheitert an der Realität. Baerbock und Bundeswirtschaftsminister Robert Habeck stehen auf der einen Seite. Habecks Ministerium ist deutlich kritischer bei chinesischen Investitionen in Deutschland. Und Baerbock kritisiert China immer wieder und bezeichnet den chinesischen Staats- und Parteichef als „Diktator“.
Scholz auf der anderen Seite fliegt mit großer Wirtschaftsdelegation nach Peking und wettert dort gegen die von der EU-Kommission geplanten Ausgleichszölle auf chinesische E-Autos. Ende Juni fuhr Verkehrsminister Volker Wissing (FDP) ebenfalls nach Peking – um dort im Alleingang eine Absichtserklärung zum Datentransfer mit China zu unterzeichnen. Eine ausreichende Absprache innerhalb der Bundesregierung, wie sonst in solchen Fällen üblich, hatte es laut mehreren Quellen aus Regierungskreisen nicht gegeben – sehr zum Ärgernis der restlichen Mitglieder des Bundeskabinetts.
„Das Problem der deutschen China-Strategie, in der an sich viel Richtiges steht, hat zwei Namen: Olaf Scholz und Volker Wissing“, sagt CDU-Außenpolitiker Norbert Röttgen dem Handelsblatt. Beide konterkarierten den Kern des Papiers, das vorsehe, deutsche Abhängigkeiten vom chinesischen Markt zu reduzieren. „Der Bundeskanzler betreibt Chinapolitik, als hätte es die Erfahrung mit Russland nie gegeben.“
Bundesregierung setzt China wenig entgegen
China nutzt die Uneinigkeit innerhalb der Bundesregierung. Insbesondere Außenministerin Baerbock wird von Peking aufgrund ihrer kritischen Haltung gemieden, man verhandelt lieber mit dem Bundeskanzler, der deutlich vorsichtiger im Umgang mit der Volksrepublik ist.
China spiele mal wieder „divide et impera“, indem es Deutschland und auch die EU spaltet, sagt Jürgen Matthes, der beim Institut der deutschen Wirtschaft (IW) zu deutsch-chinesischen Wirtschaftsverflechtungen forscht. „Die Bundesregierung setzt dem zu wenig entgegen, spielt in Teilen China sogar in die Karten.“
Matthes sieht die Ambitionen der Bundesregierung, die deutsche Wirtschaft mit Blick auf China breiter aufzustellen, ein Jahr nach Verabschiedung der China-Strategie als erlahmt an. „An manchen Stellen gab und gibt es Versuche, die China-Strategie im Konkreten umzusetzen“, sagt er. So hatte das Bundeswirtschaftsministerium über Fragebögen versucht, mehr über das China-Exposure großer Unternehmen zu erfahren. Zudem wurden im Zuge der Erstellung der China-Strategie die Bedingungen, unter denen Unternehmen sogenannte Investitionsgarantien, also staatliche Absicherungen, von Geschäften in China bekommen, verschärft.
Auch ein Investitionsprüfungsgesetz zur Überwachung von Investitionen aus Drittstaaten habe mehr Einheitlichkeit schaffen und Lücken im bisherigen Regelwerk schließen sollen, so Mattes. All diese Initiativen schienen nun jedoch zu versanden, weil man mit China keinen größeren Konflikt riskieren wolle, so Matthes. „Aufgrund eigener Schwächen und mangelnder Konsequenz sitzt man in Berlin wie das Kaninchen vor der Schlange“, warnt er. Richtiger wäre es, mit konsequenten Reformen die eigenen Hausaufgaben zu machen und China dann mit neuer Stärke in den Bereichen entgegenzutreten, wo das nötig sei.
Deutsche Abhängigkeit von China ist weiter hoch
Dass es auch anderes geht, zeigt das Beispiel Japan. Nachdem die chinesische Staatsführung das Land als Reaktion auf einen Konflikt von einem Tag auf den anderen vorübergehend von Importen seltener Erden abschnitt, stellte die japanische Regierung die Versorgung mit den wichtigen Rohstoffen systematisch um. Mit Erfolg. 2008 lag der Anteil Chinas an den japanischen Einfuhren seltener Erden noch bei mehr als 90 Prozent – 2020 waren es weniger als 60 Prozent.
Die deutsche Abhängigkeit bei kritischen Importen aus China ist hingegen auch ein Jahr nach der China-Strategie unverändert hoch. Bei seltenen Erden liegt sie bei mehr als 90 Prozent. Und die großen Dax-Konzerne, insbesondere die Autohersteller, setzen weiter massiv auf den chinesischen Markt.
Zwar stellen sich insbesondere mittelständische Unternehmen hinsichtlich China breiter auf und gehen auch auf andere Märkte. Experten warnen aber davor, das auf die Maßnahmen der deutschen Regierung zurückzuführen. „Konkrete wirtschaftliche Effekte der China-Strategie sind schwer zu beziffern, sollten aber nicht überschätzt werden“, sagt Bruegel-Experte Schindowski.
Die Abschwächung des Wirtschaftswachstums in China sei der Hauptgrund, warum Unternehmen mit zunehmender Unsicherheit auf den chinesischen Markt blicken. Regionale Spannungen und die steigende Attraktivität von Drittstaaten seien zwei weitere Gründe, so Schindowski.
Deutsche Unternehmen seien teilweise so überinvestiert in China, dass es im Falle eines Konfliktes mit China zum Problem der deutschen Volkswirtschaft insgesamt werde, sagt CDU-Außenpolitiker Röttgen.
Marktverzerrungen werden immer sichtbarer
Experten wie Mikko Huotari, Chef des Berliner China-Think-Tanks Merics, plädieren angesichts dessen dafür, dass sich die Bundesregierung nun konkrete Handlungsleitlinien gibt. „Die Bundesregierung sollte fünf bis zehn Maßnahmen definieren, die man im nächsten Jahr angeht“, so Huotari.
Insbesondere beim Derisking sei Deutschland derzeit allenfalls vorsichtiger Mitläufer. Die China-Strategie habe für die meisten Unternehmen keinerlei Bedeutung. „Wir wären gut beraten, selbst zu definieren, wie viel Technologieverflechtung wir mit China wollen und wie viel Marktverzerrung wir bereit sind zu tolerieren, anstatt darauf zu warten, dass andere diese Entscheidungen für uns treffen“, so Huotari.
Seit der Verabschiedung der China-Strategie vor einem Jahr habe sich die Volksrepublik unter Staats- und Parteichef Xi Jinping weiter verändert. China werde heute noch stärker als sicherheitspolitische Herausforderung gesehen, so Huotari. Die Marktverzerrungen träten jetzt stärker ans Licht, deutlich über das Problem der subventionierten E-Autos hinaus, und auch die Technologieverflechtungen mit China würden kritischer gesehen.
Wie sehr sich der Blick auf China verändert hat, zeigt sich aktuell auch beim Nato-Gipfel in Washington. In ihrer gemeinsamen Abschlusserklärung äußerten sich die Mitglieder des transatlantischen Verteidigungsbündnisses so kritisch wie nie zuvor zu der Volksrepublik.
Sie seien „tief besorgt“ über das Verhältnis zu Russland. China sei ein „entscheidender Beihelfer“ im russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine. Chinesische Unternehmen verkaufen zwar keine Waffen an Russland, aber in großem Stil sogenannte Dual-Use-Güter, also Produkte, die sowohl zivil als auch militärisch genutzt werden können.
„China sagt, dass es gute Beziehungen mit dem Westen haben will“, hatte Nato-Generalsekretär Jens Stoltenberg jüngst in Berlin gesagt und ergänzt: „Gleichzeitig liefert Peking weiterhin den Treibstoff für den größten bewaffneten Konflikt in Europa seit dem Zweiten Weltkrieg. Sie können nicht beides haben.“