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Gastkommentar Die Aufspaltung der Digitalkonzerne ist ein geeignetes Mittel für mehr Wettbewerb

Der mangelnde Wettbewerb bei den großen Digitalkonzernen ist auf ihre Praktiken zurückzuführen, meinen Monika Schnitzer und Paul Heidhues. Sollte Big-Tech also zerschlagen werden?
01.07.2021 - 19:30 Uhr Kommentieren
Monika Schnitzer lehrt Komparative Wirtschaftsforschung an der Ludwig-Maximilians-Universität München und ist Mitglied des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Paul Heidhues ist Professor für Verhaltens- und Wettbewerbsökonomie an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Quelle: Monika Schnitzer, ESMT
Monika Schnitzer und Paul Heidhues

Monika Schnitzer lehrt Komparative Wirtschaftsforschung an der Ludwig-Maximilians-Universität München und ist Mitglied des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Paul Heidhues ist Professor für Verhaltens- und Wettbewerbsökonomie an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf.

(Foto: Monika Schnitzer, ESMT)

Das US-Repräsentantenhaus berät zurzeit mehrere Gesetzesvorschläge, die darauf abzielen, den großen digitalen Plattformen klare Regeln vorzugeben, um den Wettbewerb zu stärken. Vor allem soll verhindert werden, dass die Plattformen Konkurrenten benachteiligen und neuen Anbietern den Marktzugang erschweren. Angesichts der gerade abgewiesenen US-Klage gegen Facebook scheint ein neues Gesetz umso dringlicher.

Der „Digital Markets Act“ der EU-Kommission zielt in dieselbe Richtung: Die Marktmacht von Amazon, Apple, Facebook und Google soll verringert werden. Warum aber will die Politik auf beiden Seiten des Atlantiks den Konzernen Beschränkungen auferlegen, obwohl ihre attraktiven Dienste aus unserem Leben kaum mehr wegzudenken sind? Die Antwort: Gäbe es mehr Wettbewerb, könnte ihr Nutzen noch deutlich höher sein. Der mangelnde Wettbewerb ist auf die Eigenschaften dieser neuen Märkte zurückzuführen – und auf wettbewerbswidrige Praktiken.

Geprägt sind diese Märkte durch starke Netzwerkeffekte. Wer etwa eine Social-Media-Plattform nutzt, profitiert nicht nur von den Features der Plattform, sondern vor allem davon, über sie möglichst viele Freund:innen erreichen zu können. Selbst wenn eine Konkurrenzplattform attraktivere Features bietet, wird man zögern, die Plattform zu wechseln.

Man kann schließlich – zumindest bisher – seine Freund:innen nicht einfach mitnehmen. Das erschwert den Wettbewerb durch neue Anbieter erheblich. Darüber hinaus setzen viele Plattformen oft auf wettbewerbswidrige Praktiken, um ihre Macht abzusichern und sie auf neue Märkte auszudehnen. So nutzte Google mit Android seine Quasi-Monopolstellung bei Betriebssystemen für Mobiltelefone, die nicht von Apple sind, und die Beliebtheit seiner Apps wie Google Play Store und Google Maps, um die Google-Suche als Standardsuchmaschine auf den Mobiltelefonen vorzuinstallieren.

Mit der Drohung, andernfalls das Betriebssystem oder die Apps nicht mehr oder nur noch zu hohen Preisen zur Verfügung zu stellen, schützte Google sein Marktmonopol für die Suche im Web vor Wettbewerb. Die EU-Kommission hat im Google-Android-Kartellverfahren versucht, diese Praktiken zu unterbinden. Google aber entwickelte daraufhin neue Vertragsgestaltungen, die den gleichen ökonomischen Effekt haben. An der Marktstruktur jedenfalls hat sich nichts geändert.

Mehr Wettbewerb in digitalen Märkten

Um solchen Tricks vorzubeugen, wollen die Gesetzgeber nun mit klaren Ex-ante-Regeln statt langwierigen Kartellverfahren den Wettbewerb auf Onlinemärkten stärken. Zumal die Dominanz der Plattformen nicht immer auf wettbewerbswidriges Verhalten zurückzuführen ist, sondern eben auch aus Netzwerkeffekten resultiert.

Die zentrale Frage lautet: Wie kann man in digitalen Märkten Wettbewerb ermöglichen, ohne gleichzeitig die Vorteile der Netzwerkgröße zu verlieren? Der US-Gesetzesvorschlag „American Innovation and Online Choice Act 2021“ sieht vor, dass die großen Plattformen generell ihre Produkte „interoperabel“ gestalten sollten. Das bedeutete beispielsweise: Facebook müsste potenziellen Konkurrenten über eine Schnittstelle Zugriff auf die bisher geposteten Beiträge ermöglichen.

Käme nun ein neuer Konkurrent von Facebook mit einem besseren Produkt in den Markt – das zum Beispiel mehr Datensicherheit bietet oder weniger zweifelhafte Nachrichten anzeigt –, könnten die Kund:innen wechseln, ohne ihr bisheriges Netzwerk zu verlieren. Sie hätten ja weiter Zugriff auf die Beiträge, die auf Facebook gepostet werden.

Die ökonomische Grundidee ist einfach – entsprechende Auflagen praktisch durchzusetzen aber ist schwierig. Die Plattformen selbst haben kein Interesse, die Auflagen zu erfüllen, und werden jede Möglichkeit nutzen, sie zu umgehen. Um die Einhaltung der Regeln dennoch sicherzustellen, braucht es eine große und starke Regulierungsbehörde mit vielen Spezialist:innen in Bereichen wie Künstlicher Intelligenz, maschinellem Lernen, Ökonomie und Recht.

Zusagen immer wieder gebrochen

Denn bislang werden Zusagen gegenüber der EU-Kommission immer wieder gebrochen: Man denke nur an Facebooks Versprechen beim Kauf von WhatsApp, die Daten der beiden Dienste nicht zusammenzuführen – was längst passiert ist. Solche Beispiele lassen erahnen, welche Herkulesaufgabe eine wirksame Regulierung der Plattformkonzerne ist.
Doch es gibt Alternativen, etwa strukturelle Eingriffe wie die Zerschlagung der Konzerne. Im Kommissionsentwurf für den Digital Markets Act taucht diese Alternative nur als letztes Mittel auf. Dagegen hat der Berichterstatter für das Europaparlament, Andreas Schwab, vorgeschlagen, strukturelle Eingriffe gleichberechtigt in Betracht zu ziehen, und zwar insbesondere dann, wenn die Plattformen Verhaltensauflagen der EU-Kommission „systematisch“ – das heißt nach Aufforderung durch die Kommission mindestens zweimal – nicht erfüllen.

Ob eine solche Drohung hilfreich ist, wird maßgeblich davon abhängen, ob sie auch verwirklicht wird, wenn die Auflage dem Buchstaben nach zwar erfüllt, dem Geiste nach aber verletzt wurde. Die US-Gesetzesinitiative „Ending Platform Monopolies Act 2021“ – eingebracht von einer demokratischen Senatorin und einem republikanischen Senator – geht sehr viel offensiver an das Thema Zerschlagung heran. Der Gesetzentwurf sieht vor, dass eine große Plattform bei Interessenkonflikten, die den Wettbewerb behindern, ihre Geschäftsbereiche aufspalten muss.

Google Android und die beliebten Google-Apps beispielsweise dürften also nicht mehr zu ein und demselben Unternehmen gehören. Schließlich könnte das Betriebssystem Google Android so weiterentwickelt werden, dass hausinterne Apps gezielt den Vorzug vor Apps von Konkurrenten erhielten. Gleichzeitig könnten die Apps so weiterentwickelt werden, dass sie nur mit dem hausinternen Betriebssystem einwandfrei funktionieren.

80 Kontrolleure reichen bei Weitem nicht

Beides würde den Wettbewerb beeinträchtigen – den für Apps und den für Betriebssysteme. Einige Fachleute beurteilen die Aussicht auf Erfolg des Ending Platform Monopolies Act 2021 zwar skeptisch. Es lohnt sich aber, ernsthaft über solche strukturellen Lösungen nachzudenken. Ein Vorteil wäre zweifellos, dass die aufwendige Überwachung von komplexen Verhaltensauflagen für die Plattformkonzerne vermieden werden könnte.

Für eine solche Überwachung würden die bisher im Digital Markets Act vorgesehenen 80 Kontrolleure bei Weitem nicht ausreichen. Ein weiterer Vorteil wäre, dass es nicht zu einer „Vereinnahmung“ der Regulierungsbehörde durch die regulierten Unternehmen kommen könnte.

Frühere Erfahrungen zeigen: Manchmal reicht Verhaltensregulierung nicht aus. Nach jahrzehntelanger Regulierung des US-Telekommunikationsmonopolisten AT&T setzte sich Anfang der 1980er-Jahre die Einsicht durch, nur noch eine Zerschlagung könne für mehr Wettbewerb in dem Sektor sorgen.

Das Ergebnis gab den Wettbewerbsbehörden recht. Obwohl viele befürchtet hatten, ein durch unterschiedliche Unternehmen abgewickelter Telefonservice würde nicht funktionieren, war das Gegenteil der Fall: Telefonieren blieb nach der Zerschlagung von AT&T nicht nur problemlos möglich – die Kunden profitierten vom Wettbewerb auch durch eine Vielzahl neuer Produktinnovationen.

Die Autoren: Paul Heidhues ist Professor für Verhaltens- und Wettbewerbsökonomie an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf.
Monika Schnitzer lehrt Komparative Wirtschaftsforschung an der Ludwig-Maximilians-Universität München und ist Mitglied des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.

Mehr: Pyrrhussieg für Facebook: Die Offensive der Kartellwächter kommt noch

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