Bundeshaushalt: Warum die Schuldenbremse geändert werden sollte
Liest man die Parteiprogramme für den Bundestagswahlkampf, so muss man an ein Phänomen denken, das Psychologen „Unaufmerksamkeitsblindheit" nennen. Dahinter verbirgt sich der gut belegte Befund, dass Menschen häufig selbst augenscheinliche Dinge übersehen, wenn ihre Aufmerksamkeit auf etwas anderes gerichtet ist.
Ein bekanntes Beispiel dafür, dass Offensichtliches nicht realisiert wird, ist der Gorilla, der sich unter Basketballspieler mischt. In einer Studie bekamen Probanden die Aufgabe, die Aktionen von drei weiß gekleideten Spielern und drei Spielern im schwarzen Dress zu beobachten und dabei die Pässe des weißen Teams zu zählen. Ein Schauspieler, der in einem Gorillakostüm über das Spielfeld lief, wurde von den meisten Probanden nicht wahrgenommen.
Der Gorilla im angelaufenen Wahlkampf ist die Deindustrialisierung Deutschlands. Der Schlüsselsektor der Volkswirtschaft, die Automobilindustrie, steckt in der größten Krise seit dem Bestehen der Bundesrepublik. Kaum besser steht es um den Maschinenbau und die Chemieindustrie. Die Insolvenzzahlen schnellen in die Höhe. Dabei übertüncht eine steigende Beschäftigung, dass Monat für Monat etwa 10.000 Industriearbeitsplätze verloren gehen. Und viele Unternehmen sitzen sprichwörtlich auf gepackten Koffern, um Produktionsstandorte ins Ausland zu verlagern.
Ungeachtet des Ernstes der Lage buhlen alle relevanten Parteien mit teuren Versprechen um die Gunst der Wähler. Nach Berechnungen des Instituts der deutschen Wirtschaft belaufen sich die Kosten der Entlastungspläne der Union auf knapp 90 Milliarden Euro, bei der SPD sind es gut 30 Milliarden Euro und bei den Grünen etwa 48 Milliarden Euro. Geradezu grotesk muten die von der FDP ins Schaufenster gestellten Entlastungen von 138 Milliarden Euro an.
Ohne Zweifel ist es angezeigt, mit gezielten Steuersenkungen der daniederliegenden Konjunktur auf die Sprünge zu helfen. Und auch die von vielen Ökonomen geforderten Verbesserungen der Angebotsbedingungen kosten den Staat zunächst einmal Geld, sei es durch eine Modernisierung der Infrastruktur oder günstigere Abschreibungsregeln.
Es gibt gute Gründe für eine Schuldenbremse
Allerdings besteht die begründete Hoffnung, dass sich ein Teil solcher Maßnahmen über induziertes Wachstum später selbst finanziert – die Betonung liegt dabei auf „ein Teil“ und „später“. Denn kurzfristig sinkt das Steueraufkommen. Und wenn nicht an anderer Stelle entsprechend gespart würde, stiege mit dem Haushaltsdefizit die Staatsverschuldung.
In Deutschland steht solch einer sinnvollen kreditfinanzierten Anschubfinanzierung allerdings die Schuldenbremse im Weg. Bei einem breiten politischen Konsens könnte jedoch das Grundgesetz geändert werden – und glaubt man den aktuellen Umfragen, dürfte die FDP als Gralshüterin dieser Norm in der nächsten Legislaturperiode keine gestalterische Rolle mehr einnehmen.
Für die 2009 eingeführte Schuldenbremse gab es gute Gründe. Die zuvor geltende „goldene Regel“, nach der ein Anstieg der öffentlichen Verschuldung nur bei einer zumindest gleichen Erhöhung des staatlichen Nettovermögens erlaubt war, hatte einen kontinuierlichen Anstieg der Staatsverschuldung nicht verhindert. Es bestand ein breiter politischer Konsens, diesen Trend zu stoppen.
Damit sich die Finanzminister von Bund und Ländern auf die neuen Vorgaben einstellen konnten, wurden lange Übergangszeiträume sowie eine Öffnungsklausel vorgesehen, etwa für den Fall von Naturkatastrophen. Eine globale Pandemie dürften die Konstrukteure der Schuldenbremse ebenso wenig im Sinn gehabt haben wie einen Krieg in Europa. Und auch die Tatsache, dass ein Staat womöglich zu wenig Schulden machen könnte, schien damals ein akademisches Problem.
Maastricht-Zielgrößen sind ohne ökonomische Legitimation
Fakt ist jedoch, dass bei strikter Einhaltung der Schuldenbremse und moderatem Wirtschaftswachstum die Staatsschuldenquote kontinuierlich sinkt und langfristig gegen einen unter 20 Prozent liegenden Wert konvergiert.
Fakt ist zudem, dass die im Maastricht-Vertrag genannten Zielgrößen – drei Prozent Defizitquote und 60 Prozent Schuldenquote – keinerlei ökonomische Legitimation besitzen; sie basieren auf Durchschnittwerten der Verschuldung der potenziellen Euro-Kandidaten in den späten 1980er-Jahren sowie einer schlichten Dreisatz-Rechnung. Niemand kann begründen, warum eine Schuldenquote von 55 Prozent angemessen und eine von 65 Prozent verwerflich sein soll.
Genauso wenig, wie es für Unternehmen eine allgemeingültige optimale Fremdkapitalquote gibt, kann es für Staaten eine optimale Schuldenquote geben. Ein Verbot staatlicher Kreditaufnahme wäre „ähnlich unsinnig, wie Privatleuten oder Unternehmen die Kreditaufnahme zu verbieten“, schrieb bereits 2007 der Sachverständigenrat in einer Expertise für die Bundesregierung. Es ist wenig einsichtig, dass keine Bedenken bestehen, wenn die Autoindustrie den Umstieg auf E-Mobilität mit Krediten finanziert, dies dem Staat bei der angestrebten Dekarbonisierung jedoch untersagt sein soll.
Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Finanzpolitik im ungeregelten Raum operieren sollte. Die Wirksamkeit von Budgetregeln ist anerkannt, denn sie verhindern, dass die Politik in kurzen Fristen denkt und agiert.
Bundesbank hält Schuldenbremse für zu rigide
Bis zum Ausbruch der Finanzkrise 2008 entwickelte sich die Staatsverschuldung in Frankreich ähnlich wie in Deutschland. Doch während es in Deutschland in der Folge des Zusammenspiels von Schuldenbremse und recht hohem Wirtschaftswachstum keinen Anstieg der Schuldenstandquote gab, gelang dies in Frankreich nicht. Aktuell liegt die Verschuldung Deutschlands bei etwa 63 Prozent in Relation zur Wirtschaftsleistung. In Frankreich ist diese Quote mit 112 Prozent annähernd doppelt so hoch. Daher muss dieses Land für seine Anleihen bis zu 80 Basispunkte höhere Zinsen als Deutschland zahlen.
Selbst die auf solide Staatsfinanzen bedachte Bundesbank räumt inzwischen ein, dass „die Schuldenbremse derzeit den Kreditrahmen vergleichsweise eng“ ziehe. Im Sinne stabiler Staatsfinanzen wäre daher eine Reform vertretbar, „welche die regulären Obergrenzen der Schuldenbremse moderat anhebt“. Es ist zu hoffen, dass weite Teile des nächsten Bundestags wie des Bundesrats dies genauso sehen.
Die Resilienz von Staatsfinanzen wird letztlich dadurch bestimmt, dass die Finanzmärkte darauf vertrauen, dass Staaten stets ihren Zinsverpflichtungen aus den laufenden Steuereinnahmen nachkommen. Daher spricht viel dafür, eine gesetzliche Obergrenze für Defizit und Schuldenstand an der Zins-Steuer-Quote festzumachen.
Belief sich diese Relation Mitte der 1990er-Jahre in Deutschland auf rund 15 Prozent, so sind es derzeit trotz Corona und Nachtragshaushalten um die fünf Prozent. Im kommenden Jahr will der Bund rund 380 Milliarden Euro Schulden an den Geld- und Anleihemärkten aufnehmen. Ein Prozentpunkt höhere Zinsen würden den Bund rechnerisch knapp vier Milliarden Euro kosten – womit allerdings angesichts weiter sinkender EZB-Zinsen nicht zu rechnen ist.
Eine Schuldenbremse, die sich an den Bedingungen vom Ende der 1980er-Jahre orientiert, kann nicht die richtige Basis für eine solide Finanzpolitik in der zweiten Hälfte der 2020er-Jahre sein. Zeit für eine Reform!