Kommentar – Der Chefökonom: Klimageld: Eine Frage des Timings
Ein nicht nur in Deutschland anerkannter Grundsatz ist, dass das Steuersystem in der Summe progressiv ausgestaltet sein sollte. Konkret: Gutverdiener sollten mit ihren Zwangsabgaben nicht nur einen absolut höheren Beitrag zur Finanzierung des Staates leisten, sondern auch einen größeren Anteil ihres Einkommens beisteuern. Ein gutes Beispiel dafür ist die Einkommensteuer, bei der die durchschnittliche Belastung des zu versteuernden Einkommens von null bis auf 47,5 Prozent ansteigt.
Allgemeine Verbrauchsteuern wie die Mehrwertsteuer kennen solch eine Progression nicht. Im Gegenteil, sie gelten als regressiv, weil der in aller Regel mit dem Einkommen steigende Sparanteil nicht belastet wird. Um der regressiven Wirkung der aufkommensstarken Mehrwertsteuer zu begegnen, sind daher lebenswichtige Güter wie ärztliche Leistungen und Mieten von dieser Steuer befreit, und viele Produkte des Grundbedarfs werden nur mit dem reduzierten Satz belegt.
Bei dem dritten starken Standbein des Steuersystems, den speziellen Verbrauchsteuern, sind generelle Aussagen über deren Verteilungswirkung nicht möglich. Jeder Verbraucher hat es mehr oder weniger selbst in der Hand, ob und wie viel er von den betreffenden Gütern konsumiert. In vielen Ländern sind solche Steuern auf Mineralöl, Tabak und Alkohol etabliert. In jüngster Zeit in Mode gekommen sind Abgaben auf Alkopops, Verpackungen, Zucker – und seit 2021 auf das klimaschädliche Kohlendioxid.
Bei nicht wenigen Politikern gelten solche Lenkungssteuern als fiskalische Allzweckwaffe, da sie als schädlich angesehenes Verhalten einschränken und zudem Staatseinnahmen generieren.
Die in der Steuertheorie wegen ihrer Anreizneutralität geschätzten Kopfsteuern besitzen in der Realität keine Relevanz mehr. Allerdings könnten sie in Form von Pro-Kopf-Transfers – also negativen Steuern – bei der Rückgabe von Klimaabgaben in der Zukunft eine entscheidende Rolle spielen. Und genau dies hatte die Ampelregierung in ihrem Koalitionsvertrag vereinbart: einen „sozialen Kompensationsmechanismus“, um künftige Preisanstiege auszugleichen mit dem Ziel, „die Akzeptanz des Marktsystems zu gewährleisten“.
CO2-Steuer macht Konsum klimaschädlicher Produkte unattraktiver
Die Grundidee einer CO2-Abgabe in Verbindung mit einem pro Kopf ausgezahlten Klimageld ist analytisch überzeugend und könnte einem Lehrbuch entstammen. Dazu muss man wissen, dass Steuern auf spezifische Güter einen Einkommens- und einen Substitutionseffekt haben. Steigt die Steuer auf ein oder mehrere Güter, wird der Konsument „ärmer“, da er sich bei unverändertem Einkommen weniger leisten kann. Gleichzeitig wird der Verbrauch des besteuerten Guts unattraktiver, sodass es weniger nachgefragt wird.
Eine CO2-Abgabe macht mithin den Konsum klimaschädlicher Produkte unattraktiver, denn sie senkt die Realeinkommen dieser Verbraucher. Der damit verbundene negative Einkommenseffekt kann kompensiert werden, wenn ein Pro-Kopf-Klimageld gezahlt wird, welches unabhängig vom individuellen CO2-Ausstoß ist. Nur der fiktive Durchschnittsverbraucher zahlt genauso viel an CO2-Abgaben, wie er an Klimageld bekommt. Es ist davon auszugehen, dass in der Summe weniger fossile Energie verbraucht wird, als dies sonst der Fall wäre.
Bedauerlicherweise hat die Bundesregierung bislang nur die unpopuläre Hälfte dieses Konzepts umgesetzt, die Verteuerung von Energie aus fossilen Trägern. Zum Jahreswechsel stieg die CO2-Abgabe von 30 auf 45 Euro je Tonne. Rechnerisch erhöhte sich damit der Benzinpreis an der Zapfsäule um vier bis fünf Cent je Liter. Wer mit Erdgas heizt und für ein Einfamilienhaus 20.000 Kilowattstunden im Jahr verbraucht, zahlt in diesem Jahr dafür 180 Euro Klimaabgabe an seinen Gaslieferanten – bei etwa 2000 Euro Gesamtkosten für den Brennstoff.
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Ab dem Jahr 2027 sollen der Gebäude- und Verkehrssektor in den europäischen Emissionshandel integriert werden. Dort waren die CO2-Preise zuletzt unter starken Schwankungen im Durchschnitt etwa doppelt so hoch. Um die Klimaschutzziele der EU zu erreichen, müssten die CO2-Preise bis 2030 weiter deutlich steigen. Manche Experten erachten um die 300 Euro je Tonne für erforderlich. Dies würde einen um die 50 Prozent höheren Endverbraucherpreis für Gas und Benzin implizieren. Massenproteste wären eine wahrscheinliche Folge.
Man darf davon ausgehen, dass der individuelle CO2-Ausstoß zumeist mit dem Einkommen steigt. Gutverdiener leben in größeren Wohnungen und heizen entsprechend mehr; zudem fahren sie mehr und hubraumstärkere Autos und verreisen öfter. Ihr Beitrag zum Aufkommen der CO2-Abgabe ist damit überdurchschnittlich hoch, während das ihnen ausgezahlte Pro-Kopf-Klimageld dem Durchschnittsbetrag entspräche. Bei Geringverdienern kehrt sich diese Relation um; das Klimageld würde sie in der Tendenz etwas besser stellen. Die CO2-Abgabe im Zusammenspiel mit dem Klimageld bewirken daher in der Summe nicht nur Anreize, den CO2-Ausstoß zu senken, sondern bedingt zudem eine Umverteilung von Reich zu Arm.
Vertrauensbildende Maßnahmen notwendig
Wie so oft in der realen Politik steckt aber auch hier der Teufel im Detail. Denn zu den erhofften Verhaltensanpassungen kommt es nur dann, wenn die Nachfrage nach fossilen Brennstoffen elastisch ist, also die Konsumenten auf Preiserhöhungen mit einem Nachfragerückgang reagieren. Bei elementaren Bedürfnissen wie dem Heizen oder dem oft unvermeidlichen Pendeln zum Arbeitsplatz sind – zumindest in der kurzen Frist – Zweifel angebracht.
Der Kauf einer klimaschonenden Heizung oder eines verbrauchsarmen Autos mag sich über die gesamte Nutzungsdauer rechnen. Doch dürften viele Verbraucher angesichts der unsicheren Information über die künftige Preisentwicklung verschiedener Energieträger solch eine große Investition scheuen. Die Folge: Selbst rentierliche Investitionen unterbleiben. Überdies haben Vermieter oft wenig Anreiz zu einer energetischen Modernisierung, da die laufenden Heizkosten vom Mieter zu tragen sind.
Zudem gilt es zu klären, ob und wie das gezahlte Klimageld mit anderen staatlichen Leistungen zur Sicherung des Existenzminimums verrechnet wird und ob es als Einkommen im Sinne der Einkommensteuer gilt. Darüber hinaus muss eine Infrastruktur für eine unbürokratische Auszahlung geschaffen werden. All diese Probleme gilt es im Vorfeld zu erörtern und zu lösen, um nachvollziehbaren Unmut über unausgegorene Gesetzentwürfe zu vermeiden.
Die vergangenen zwei Jahre haben gezeigt, dass in der Wahlkabine eine große Zustimmung zum Klimaschutz in der Bevölkerung herrschte, doch bei der Umsetzung konkreter Schritte die Stimmung sehr rasch ins Gegenteil umschlägt. Mindestens ebenso wichtig wie die Maßnahmen selbst sind daher die Kommunikation und das Timing der einzelnen Schritte, um die Akzeptanz in der Bevölkerung nicht zu verlieren.
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Die zeitnahe Rückzahlung der Einnahmen aus der höheren CO2-Abgabe wäre solch eine vertrauensbildende Maßnahme gewesen. Stattdessen ist der Eindruck entstanden, Heizen und Tanken würde teurer, um akute Etatlöcher zu stopfen. Setzt sich dieser fatale Eindruck in den Köpfen fest, wird die Dekarbonisierung scheitern. Denn solch großes Reformprojekt kann nur mit Zustimmung der Bevölkerungsmehrheit gelingen.