Gastkommentar: Wie sich die Abwanderung der Industrie bremsen lässt
Um den Klimawandel aufzuhalten, muss es der EU gelingen, mit großen Emittenten weltweit verbindliche Regeln zur Emissionsreduktion zu vereinbaren und die Reduktion von Treibhausgasemissionen mit nachhaltigem Wachstum zu verbinden.
Dafür braucht es ein Emissionshandelssystem, das alle Sektoren und mit der Zeit auch möglichst viele Länder einbezieht. Der seit 2005 etablierte europäische Emissionshandel in den Bereichen Industrie und Energie (EU ETS I) ist wirksam und effizient. Die vorgegebene Reduktion der Treibhausgasemissionen wurde verlässlich erreicht – zu weit niedrigeren Kosten pro eingesparte Tonne CO2 als durch die vielen Subventionsprogramme.
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Nun ist das EU ETS aber nicht weltumspannend. Weil nur europäische Unternehmen, nicht aber ihre vielen internationalen Konkurrenten die CO2-Kosten tragen müssen, haben ihre Produkte sowohl auf dem Binnenmarkt gegenüber ausländischen Importen als auch auf den Exportmärkten signifikante Wettbewerbsnachteile.
Es kann also für ein Unternehmen günstiger sein, seine Produktion ins Ausland zu verlagern und von dort in die EU und in alle Welt zu exportieren. In diesem Fall sinken zwar die ausgewiesenen Treibhausgasemissionen (der Produktion) in Deutschland und der EU – für den Klimaschutz ist jedoch nichts gewonnen, denn die Emissionen, die unser Konsum verursacht, entstehen dann in anderen Teilen der Welt (Carbon Leakage). Und auch die Wertschöpfung findet dann andernorts statt, was das Wachstum in der EU schwächt.
Wie der Grenzausgleich ergänzt werden sollte
Um diesem Problem entgegenzuwirken, hat die EU im Jahr 2023 den CO2-Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) eingeführt, der ab 2026 in Kraft tritt. Er erhebt Abgaben auf sieben Grundstoffe wie Stahl, Aluminium und Düngemittel, wenn sie aus Ländern ohne vergleichbare CO2-Bepreisung in die EU eingeführt werden. Damit soll sichergestellt werden, dass europäische Hersteller, die für die Produktion in der EU Emissionsrechte kaufen müssen, nicht benachteiligt werden.
Doch damit dieser Grenzausgleich die Wettbewerbsnachteile europäischer Firmen tatsächlich reduzieren kann, muss die nächste Bundesregierung drei Anpassungen durchsetzen:
- Erstens sollte der CBAM auch für Exporte gelten. Wenn ein europäisches Unternehmen ein Produkt ins außereuropäische Ausland verkauft, sollten für die bei der Produktion entstandenen CO2-Emissionen keine Zertifikate benötigt werden. So entstünden für Exporteure auch keine Kostennachteile auf dem Weltmarkt.
- Zweitens sollten Vorbereitungen getroffen werden, den Grenzausgleich auf weitere Produkte auszuweiten. Die Beschränkung auf die sieben Grundstoffe führt dazu, dass Unternehmen verstärkt weiterverarbeitete Produkte importieren, in denen diese Stoffe enthalten sind.
Nur mit einer perspektivischen Ausweitung des CBAM verlieren Unternehmen den Anreiz, ihre Produktion der Grundstoffe ins Ausland zu verlagern, um weiterverarbeitete Produkte in die EU einzuführen. Denn dann könnten sie den CBAM durch eine Verlagerung der Produktion perspektivisch nicht mehr umgehen. - Drittens sollte der Grenzausgleich unbürokratischer werden. Derzeit ist er insbesondere bei komplexeren Produkten extrem aufwendig umzusetzen. Dabei gibt es Vorschläge, wie man ihn deutlich vereinfachen könnte, beispielsweise durch eine pauschalierte Berechnungsmethode für bestimmte Produktgruppen.
Mit diesen Anpassungen führt auch eine ambitionierte CO2-Bepreisung nicht zu Standortverlagerungen. Unternehmen würden keine Kostennachteile mehr durch die Bepreisung von CO2 in der EU erleiden und die Wettbewerbsfähigkeit des Standorts würde nicht durch den Emissionshandel gefährdet.
Denn die CO2-Emissionen konsumierter Güter in der EU würden unabhängig von ihrer Herkunft bepreist, während Emissionen exportierter Produkte ausgenommen blieben.
Klimaschutz ist nur mit einer globalen Lösung möglich
Wer nun Bauchschmerzen bekommt aufgrund der weiterhin fossilen Produktion für den Export, der sei beruhigt: Wandern die Unternehmen ab und exportieren ihre Produkte in die EU, so wären die durch unseren Konsum verursachten Emissionen vermutlich sogar höher.
Außerdem hätten wir in internationalen Klimaverhandlungen einen Verhandlungschip in der Hand: Andere Staaten hätten Anreize, ebenfalls CO2-Preise einzuführen, wenn ihre CO2-Bepreisung bei Importen an der Grenze verrechnet würde.
Perspektivisch kann der Klimaschutz nur mit einer globalen Lösung gelingen. Der deutsche Beitrag sollte neben der Reduktion der eigenen Emissionen darin bestehen, ein Vorbild für die erfolgreiche Verbindung von Emissionsreduktion und Wirtschaftswachstum zu sein, neue Technologien und Innovationen anzureizen und konsequent für eine globale Lösung einzutreten.
Dafür ist es dringend notwendig, marktwirtschaftliche Prinzipien und die Bepreisung von Emissionen ins Zentrum zu rücken. Bei allen Herausforderungen ist ein umfassender Emissionshandel in Kombination mit einem funktionierenden Grenzausgleichsmechanismus der vielversprechendste Weg, um Klimaschutz und wirtschaftliche Prosperität unter einen Hut zu bekommen.
Die Autoren:
Veronika Grimm ist Professorin an der Technischen Universität Nürnberg und Mitglied im Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.
Wolf Heinrich Reuter ist Ökonom und war zuletzt Staatssekretär im Bundesfinanzministerium.