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Der Chefökonom Die Gewerbesteuer ist zu einem Fremdkörper im Steuersystem geworden

Die Gewerbesteuer gibt es seit 130 Jahren. Sie ist längst überholt. Es ist an der Zeit für eine bessere Alternative.
11.09.2020 - 09:07 Uhr Kommentieren
Die Gewerbesteuer ist sehr konjunkturanfällig, da ihre Bemessungsgrundlage, die Gewinne der Unternehmen vor Ort, stark schwankt. Quelle: dpa
Gastronomie in Dresden

Die Gewerbesteuer ist sehr konjunkturanfällig, da ihre Bemessungsgrundlage, die Gewinne der Unternehmen vor Ort, stark schwankt.

(Foto: dpa)

Düsseldorf Die Kommunen gelten als die schwächste Ebene im föderalen Finanzverbund. Sie sind auf Zuweisungen ihres Bundeslandes angewiesen, und die Länder haben es über den Finanzausgleich in der Hand, ob sie ihre Städte und Gemeinden großzügig mit Finanzmitteln ausstatten oder sie an der kurzen Leine halten.

Der lange und beschäftigungsintensive Aufschwung der vergangenen Dekade füllte die Kassen der Länder und der Gemeinden spürbar, sodass strukturelle Probleme kaschiert wurden – die nun in der Corona-Rezession schlagartig wieder zutage treten.

Laut Steuerschätzung fehlen den Kommunen wegen des Konjunktureinbruchs allein in diesem und dem kommenden Jahr 14,2 und 8,9 Milliarden Euro Einnahmen im Vergleich zu den Werten, die im November 2019 prognostiziert worden waren. Noch 2024 dürften die Steuereinnahmen der Kommunen etwa sieben Milliarden Euro geringer ausfallen als vor der Pandemie geschätzt.

Der Grund: Die um knapp 140 Milliarden Euro niedrigere Wirtschaftsleistung geht mit geringeren Unternehmensgewinnen einher, was ein geringeres Gewerbesteueraufkommen nach sich zieht.

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    Waren es vor dem Konjunktureinbruch vor allem strukturschwache Kommunen, die über hohe Schulden und geringe Einnahmen klagten, sind es nun die an sprudelnde Steuerquellen gewohnten wirtschaftsstarken Städte, die mit enormen Einnahmeausfällen konfrontiert sind: Nicht genug damit, dass ihre wichtigste Einnahmequelle versiegt ist, teils müssen bereits gezahlte Steuern erstattet werden.

    Kommunale Spitzenverbände fordern mehr

    Bekanntlich sind die Kommunen für einen Großteil der öffentlichen Baumaßnahmen verantwortlich, also für jene Investitionen des Staates, an deren Zustand die meisten Bürger die Leistungsfähigkeit des Staates beurteilen. Da die Investitionen letztlich die einzigen disponiblen Ausgaben der Kommunen sind, reagieren diese meist mit Investitionsstopps auf Steuerausfälle und verschärfen damit eine rezessive Entwicklung. Daher ist es verständlich, dass der Bund im Rahmen seines Konjunkturpakets den Kommunen nun einmalig für 2020 die Gewerbesteuerausfälle erstatten will.

    Doch die kommunalen Spitzenverbände fordern mehr. So gab der Städtetag ein Gutachten in Auftrag, in dem das ZEW ganz im Sinne des Auftraggebers fordert: „Die Corona-Pandemie und der damit verbundene Abschwung treffen die Kommunen besonders hart. Bund und Länder müssen sicherstellen, dass der von den Kommunen gerade begonnene Abbau des Investitionsstaus nicht zum Erliegen kommt.“

    Dabei wurde allerdings der Kern des Problems totgeschwiegen: die Gewerbesteuer. Zum einen streut deren Aufkommen regional extrem stark, was maßgeblich für die großen Unterschiede in der Finanzkraft der rund 11.000 deutschen Kommunen verantwortlich ist.

    Zum anderen ist die Gewerbesteuer sehr konjunkturanfällig, da ihre Bemessungsgrundlage, die Gewinne der Unternehmen vor Ort, stark schwankt. In manch mittelgroßer Stadt hängt der Etat von der Entwicklung eines örtlichen Großunternehmens ab.

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    Eingeführt wurde die Abgabe 1891 mit der Miquel'schen Steuerreform. Sie sollte ein Ausgleich für die Lasten sein, die Gewerbetreibende den Kommunen verursachten. Damals bildeten neben dem Gewerbeertrag auch das Gewerbekapital und die Lohnsumme die Bemessungsgrundlage.

    Schon seit Jahrzehnten ist diese Steuer umstritten. „Nach Auffassung der Kommission hat die Gewerbesteuer (...) so schwerwiegende Mängel, dass sie zu den Hauptproblemen der Steuerreform gehört“, schrieb 1971 eine Regierungskommission. Im Jahr 1979 entfiel die Lohnsummensteuer, die Gewerbekapitalsteuer wurde 1998 abgeschafft.

    Seitdem ist die Steuer neben der Körperschaft- beziehungsweise der Einkommensteuer faktisch eine zweite Steuer auf gewerbliche Gewinne. Zuletzt stand sie bei der Kommunalfinanzreform 2010/11 zur Disposition – und überlebte abermals, trotz ihrer unbestreitbaren Mängel.

    Einnahmeeinbußen verhindern

    Der im Grundgesetz verankerte Konnexitätsgrundsatz verlangt, dass Bund und Länder die Ausgaben für ihre Aufgaben jeweils gesondert tragen. Mit der Föderalismusreform I wurde 2004 dieser Grundsatz gestärkt.

    In jüngster Vergangenheit wurde davon wieder abgewichen, indem der Bund originäre Aufgaben der Kommunen finanzierte. Wenn nun im Zuge der Corona-Rezession der Bund die Kommunen womöglich auf Dauer alimentieren will, sollte er dies mit der Auflage verbinden, dass perspektivisch das Gewicht der Gewerbesteuer in den Gemeindeetats verringert wird. Nur so können solch herbe Einnahmeeinbußen wie jetzt vermieden werden.

    Eine Möglichkeit wäre, die Steuer als Ganzes zu senken und die Kommunen durch einen höheren Anteil an der stabilen Umsatzsteuer zu kompensieren. Eine andere Möglichkeit wäre, dass die Kommunen einen höheren Anteil ihrer Gewerbesteuer abführen müssen, sodass das jeweilige Bundesland in die Lage versetzt würde, Unterschiede in der Finanzkraft ihrer Städte und Gemeinden leichter ausgleichen zu können.

    Handelsblatt: Prof. Bert Rürup
    Der Autor

    Prof. Bert Rürup ist Präsident des Handelsblatt Research Institute (HRI) und Chefökonom des Handelsblatts. Er war viele Jahre Mitglied und Vorsitzender des Sachverständigenrats sowie Berater mehrerer Bundesregierungen und ausländischer Regierungen. Mehr zur Arbeit von Professor Rürup und seinem Team finden Sie unter research.handelsblatt.com.

    Eine gleichermaßen radikale wie zielführende Reform wäre es, die Gewerbesteuer abzuschaffen und durch einen lokalen Zuschlag zur Lohn-, Einkommen- und Körperschaftsteuer zu ersetzen. Da die Lohnsteuer deutlich weniger schwankt als gewinnabhängige Steuern, wären massive Einbrüche in den Kommunaletats ausgeschlossen. Gleichzeitig würde das oft beschworene Band zwischen Kommunen und lokaler Wirtschaft erweitert, da dann auch Freiberufler und Lohnsteuerzahler an der direkten Finanzierung ihres Wohnortes beteiligt würden.

    Nicht nur die Gewerbetreibenden, sondern jeder Steuerzahler würde auf seinem Bescheid erkennen, welchen Beitrag er zum Kommunaletat leistet. Gelänge es, die Einnahmen der Kommunen so dauerhaft auf ein solides Fundament zu stellen, wäre dies ein großer Schritt zur Sicherstellung der im Grundgesetz verankerten Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse.

    Diese Forderung mag utopisch klingen, sie ist es aber nicht. Die gegenwärtige Krise bietet eine Chance, solch Jahrhundertreform anzuschieben. Erinnert sei daran, dass die Schuldenbremse nur deshalb den Weg ins Grundgesetz finden konnte, weil im Frühjahr 2009 infolge der Krise die Staatsfinanzen in extreme Schieflage geraten waren und der öffentliche Druck für eine solche Reform groß war.

    Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD) wäre daher gut beraten, im anstehenden Wahlkampf nicht den Fehler zu machen, allen Wünschen der Kommunen nachzugeben. Schließlich ist es eine erfahrungsgesättigte Tatsache, dass mit der Not auch die Kompromissbereitschaft steigt.

    Mehr: Kluge Konjunkturpolitik ist eine Frage des Timings

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