Kommentar – Der Chefökonom: Schuldenbremse – ja, aber eine klügere
Der Standpunkt der FDP ist, dass der Staat Geld nur einmal ausgeben kann und neue Aufgaben nur dann finanzierbar seien, wenn an anderer Stelle gekürzt werde.
Foto: ReutersGesetze reflektieren meist den Zeitgeist, der zum Zeitpunkt ihrer Verabschiedung vorherrscht. So ist etwa das Ehegattensplitting vom Familienbild der 1950er-Jahre geprägt, die Notstandsgesetze wurden in den späten 1960ern unter dem Eindruck des Kalten Kriegs und der Studentenunruhen verabschiedet, und der beschleunigte Atomausstieg 2011 wurde sicher nicht zufällig nach dem GAU im Kraftwerk von Fukushima beschlossen.
Ganz Ähnliches gilt für die Schuldenbremse, die nach zweieinhalbjährigen Verhandlungen zwischen Bund und Ländern in der Föderalismuskommission im Frühjahr 2009 den Weg ins Grundgesetz fand. Nicht zuletzt galt es, die EU-Regeln zur Begrenzung der Neuverschuldung im deutschen Recht zu verankern.
Hintergrund war nicht nur die in der Gesellschaft vorherrschende Vorstellung, dass Staatsverschuldung grundsätzlich schlecht sei, sondern auch die Beruhigung der Kapitalmärkte in der akuten globalen Finanzkrise.
Unbegründet war damals die Sorge vor ausufernden Schulden nicht. Seit den frühen 1970er-Jahren war die Staatsverschuldung in mehreren Schüben rasant gestiegen. Das Verhältnis von Verschuldung zu Wirtschaftsleistung hatte sich binnen 35 Jahren von weniger als 20 Prozent in Relation zur gesamtwirtschaftlichen Leistung im Jahr 1970 auf 66 Prozent 2008 mehr als verdreifacht.
Die gesamtstaatliche Defizitquote lag zu Beginn der Nullerjahre nicht nur deutlich über den angestrebten 0,5 Prozent in Relation zur wirtschaftlichen Gesamtleistung, sondern auch über den im Maastricht-Vertrag festgeschriebenen drei Prozent.
Zukunftsfähigkeit des Standorts Deutschland
Dass ein Staat womöglich zu wenig Schulden machen könne, schien damals ähnlich abwegig wie ‧Adenauers Vorstellung, dass nie zu wenig Kinder geboren würden, um eine umlagefinanzierte Rentenversicherung nachhaltig finanzieren zu können.
Ganz dem aktuellen Zeitgeist entsprechend haben die drei Koalitionsparteien den Klimaschutz zum politischen Primat erklärt. Sie konnten sich dabei auf eine große Mehrheit der Wähler bei der letzten Bundestagswahl berufen.
Deutschland soll ein Vorreiter im Kampf gegen die Erderwärmung werden und Wirtschaft und Gesellschaft möglichst rasch dekarbonisieren. Die Staatsbank KfW schätzte, dass Klimaneutralität bis Mitte dieses Jahrhunderts Investitionen von etwa fünf Billionen Euro erfordere – sehr viel Geld, aber im Bereich des Machbaren. Denn ein großer Teil dieser Summe müsste von Privaten und nicht vom Staat aufgebracht werden.
Spätestens mit Beginn des Ukrainekriegs wurde offenkundig, welche Herausforderungen ein Verzicht auf kostengünstiges Öl, Gas und Kohle den Bürgern und Unternehmen mit sich bringt. Die Politik sah sich in der Pflicht, die Auswirkungen finanziell abzufedern.
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Die Folge: Um die Zukunftsfähigkeit des Wirtschaftsstandorts Deutschland und den Zusammenhalt der Gesellschaft nicht zu gefährden, müssen die Steuerzahler einen relevanten Anteil der Klimainvestitionen über Zuschüsse und Subventionen kofinanzieren.
Schulden per se nicht schlecht
Nun ist der Standpunkt der FDP plausibel, dass der Staat verfügbares Geld nur einmal ausgeben könne und neue Aufgaben nur dann finanzierbar seien, wenn an anderer Stelle gekürzt werde. Aus Sicht der intergenerativen Gleichbehandlung ist die Frage der Kostenverteilung jedoch weniger eindeutig zu beantworten.
Prof. Bert Rürup ist Präsident des Handelsblatt Research Institute (HRI) und Chefökonom des Handelsblatts. Er war viele Jahre Mitglied und Vorsitzender des Sachverständigenrats sowie Berater mehrerer Bundesregierungen und ausländischer Regierungen. Mehr zu seiner Arbeit und seinem Team unter research.handelsblatt.com.
Foto: HandelsblattZwar haben die heutigen Generationen beachtlich zur Karbonisierung beigetragen. Andererseits profitieren aber gerade die nachfolgenden Generationen von der grünen Transformation in Form eines besseren Klimas und der Verfügbarkeit von kostengünstiger erneuerbarer Energie.
In der Betriebswirtschaftslehre gilt es als Binsenweisheit, dass es keine allgemeingültige optimale Finanzierungsstruktur gibt; manch rentierliche Investitionen wären ohne die Verfügbarkeit von Fremdkapital nicht realisierbar.
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Selbst solide Dax-Konzerne wie etwa die Telekom und Mercedes haben Schulden in Höhe von 45 bis 50 Prozent ihrer Bilanz. Schulden sind also per se weder gut noch schlecht. Auf Dauer angelegte Aktiengesellschaften müssen für aufgenommenes Fremdkapital nur pünktlich die Zinsen zahlen und den Anlegern glaubhaft machen, dass dies auch in Zukunft geschehen wird. Fällige Anleihen können dann problemlos durch neue ersetzt werden – faktisch müssen die Schulden nie getilgt werden.
Dies gilt auch für Staaten: Finanzpolitik ist so lange solide, wie die Anleger glauben, sie sei solide. Denn ein objektives Maß für die Solidität von Staatsfinanzen gibt es nicht. So lechzen globale Investoren nach US-Dollar-Anlagen, obwohl nur wenige Staaten so hoch verschuldet sind wie die USA und jüngst sogar Ratingagenturen Zweifel an der höchsten Bonität hegten.
Schuldenbremse ein richtiges Mittel?
Die Bundesrepublik galt und gilt als erstklassiger Schuldner – unabhängig davon, ob die Schuldenquote bei 82 (2010) oder 59 Prozent (2019) liegt. Die Versuche, eine allgemeingültige Grenze zu ermitteln, ab der Schulden nicht mehr tragfähig sind, sind gescheitert. Kurzum, optimale Defizit- und Schuldenquoten gibt es nicht. Entscheidend ist die jeweilige Einschätzung der Kapitalmärkte.
Finanzminister Christian Lindner (FDP) setzt darauf, den Eindruck von fiskalischer Solidität dadurch zu erwecken, dass er die Vorgaben der Schuldenbremse im laufenden Haushaltsvollzug einhält – aber gleichzeitig die Kreditfinanzierung zahlreicher Großaufgaben in Sondervermögen auslagert.
Formal gilt die Haushaltspolitik damit als verfassungskonform, obwohl „viele und gewichtige Extrahaushalte die Transparenz und Kontrolle der Staatsfinanzen beeinträchtigen“, wie die Bundesbank feststellt.
Ehrlicher und damit glaubwürdiger wäre es, die Grenze für die zulässige Neuverschuldung moderat anzuheben. Denn das gegenwärtige zulässige – und um Konjunktureffekte bereinigte – Defizit von 0,35 Prozent in Relation zum Bruttoinlandsprodukt würde bei strikter Einhaltung bedeuten, dass die Schuldenquote für lange Zeit stetig schrumpft.
Aktuelle Berechnungen des IW Köln zeigen, dass selbst bei einer Anhebung dieser Defizitgrenze auf 1,5 Prozent die Staatsschuldenquote perspektivisch in Richtung 60 Prozent sinken würde, aber gleichzeitig nahezu 50 Milliarden Euro zusätzlicher Kreditfinanzierungsspielraum zur Verfügung stünde.
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Selbst die stets auf Konsolidierung bedachte Bundesbank räumte in ihrem jüngsten Monatsbericht ein, dass „die Schuldenbremse derzeit den Kreditrahmen vergleichsweise eng“ ziehe. Im Sinne stabiler Staatsfinanzen wäre daher eine Reform vertretbar, „welche die regulären Obergrenzen der Schuldenbremse moderat anhebt“. Die Reihen um Lindner lichten sich!
Maßgebliche Teile der Union im Bundestag dürften sich solchen Überlegungen kaum verschließen, zumal eine Rückkehr an die Macht nicht ausgeschlossen ist. Würde der Bund den Bundesländern einen Teil dieses neuen Kreditrahmens abtreten, dürfte sich der Widerstand gegen solch eine Grundgesetzänderung im Bundesrat in Grenzen halten. Schließlich sind die meisten Länder kreativ, wenn es um das Dehnen des für sie geltenden Verschuldungsverbots geht.
Letztlich geht es um die Frage, ob eine formal eingehaltene, aber faktisch ausgehöhlte Schuldenbremse, die sich zudem an den Rahmenbedingungen zur Jahrhundertwende orientiert, die richtige Basis für eine solide Finanzpolitik sein kann. Ein endgültiges Urteil können nur die Finanzmärkte sprechen.