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Martin Kreienbaum, Achim Pross Der eine Erfinder, der andere Architekt: Wie zwei Deutsche die globale Mindeststeuer auf den Weg brachten

In Venedig werden die G20-Finanzminister am Samstag eine globale Steuerreform beschließen. Zwei Deutsche haben das historische Projekt eingefädelt und vorangetrieben.
09.07.2021 - 04:00 Uhr Kommentieren
Die G20-Finanzminister tagen Freitag und Samstag in der italienischen Stadt. Quelle: dpa
Venedig

Die G20-Finanzminister tagen Freitag und Samstag in der italienischen Stadt.

(Foto: dpa)

Berlin Die globale Steuerrevolution beginnt mit dem Referat eines widerspenstigen deutschen Beamten im Pan Pacific Hotel in Vancouver. Am 15. Mai 2018 treffen sich die Steuerexperten aus den OECD-Staaten in der kanadischen Metropole. Er solle die Runde bloß nicht zu lange mit seinem Vortrag aufhalten, wird Martin Kreienbaum im Vorfeld beschieden.

Doch der Leiter der Unterabteilung „Internationale Steuerpolitik“ im Bundesfinanzministerium lässt sich nicht beirren und wirbt ausführlich für eine Idee, die in den Ohren der meisten Zuhörer verrückt klingt: die Einführung einer globalen Mindeststeuer für Unternehmen. „Anfangs schlug uns schon Skepsis entgegen“, erinnert sich Kreienbaum. „Viele haben die Idee zunächst für zum Scheitern verurteilt gehalten.“

Drei Jahre später hat es Kreienbaums Plan aus dem Hinterzimmer eines Hotels auf die große politische Bühne geschafft. Am Samstag werden die Finanzminister der wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (G20) in Venedig die globale Steuerreform beschließen, 2023 soll sie in Kraft treten. US-Finanzministerin Janet Yellen spricht von einer „historischen Vereinbarung“.

Mit der Reform soll künftig ausgeschlossen sein, dass Konzerne durch Gewinnverschiebungen in Steueroasen ihre Steuerschuld nahe null drücken können. Stattdessen wird eine Mindeststeuer von 15 Prozent eingezogen. Zudem werden Digitalkonzerne höher besteuert und die Verteilung von Steuereinnahmen neu geordnet. Die Reform soll das internationale Steuerrecht fit für Digitalisierung und Globalisierung machen.

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    Für Kreienbaum ist es ein Triumph nach drei Jahren Kärrnerarbeit, bei der er einen wichtigen Verbündeten hatte: Achim Pross, den Steuerexperten der Industrieländerorganisation OECD, die für globale Steuerfragen zuständig ist. Pross saß damals mit im Hotel in Vancouver. Er unterstützte die Idee sofort, dann trieb er sie voran. Zwei deutsche Spitzenbeamte waren es also, die die Reform aufs Gleis und sie maßgeblich gegen große Widerstände durchsetzten. Wie gelang ihnen das?

    Pross hat für die OECD zuletzt alle großen Steuerreformen gegen Steuerdumping verhandelt, doch das Fehlen einer Mindestbesteuerung war für ihn „beruflich und intellektuell unbefriedigend“. Quelle: OECD/Victor Tonelli
    Achim Pross

    Pross hat für die OECD zuletzt alle großen Steuerreformen gegen Steuerdumping verhandelt, doch das Fehlen einer Mindestbesteuerung war für ihn „beruflich und intellektuell unbefriedigend“.

    (Foto: OECD/Victor Tonelli)

    Kreienbaum und Pross haben neben der Nationalität das Faible für die Niederungen des internationalen Steuersystems gemein, ansonsten sind sie aber unterschiedliche Charaktere. Vielleicht hat auch das dabei geholfen, eine Reform auf dem Gebiet des Steuerrechts durchzusetzen, auf dem unterschiedliche Interessen jede kleine Änderung zu einem diplomatischen Balanceakt machen.

    Jurist Kreienbaum wechselte vor mehr als 20 Jahren ins Finanzministerium, kümmerte sich schon damals um Steuerrecht. Der Ministerialdirigent bringt mit, was man von einem Topbeamten erwartet: detailverliebt, fleißig, eher zurückhaltend als Alleinunterhalter. Wolfgang Schäuble (CDU) war es, der Kreienbaum zum Unterabteilungsleiter für internationale Steuerpolitik machte. Kreienbaum fand in der Position nicht nur Beruf, sondern Berufung. Schäuble legte also nichtsahnend die Grundlage für einen der größten Erfolge seines SPD-Nachfolgers Olaf Scholz.

    Kreienbaum etablierte sich schnell in der Steuer-Community, wurde Vorsitzender des OECD-Steuerausschusses, der Herzkammer der internationalen Steuerpolitik. Im Herbst 2017 kommt der Beamte von einer Steuerkonferenz zurück, auf der es um die Frage ging: Wie sollen Digitalkonzerne künftig besteuert werden? Staaten wie die USA oder Frankreich machen Druck, wollen die Steuerverteilung neu ordnen. Die Konzepte sind unterschiedlich, doch eines haben alle gemein: Sie könnten für das Exportland Deutschland teuer werden. Denn Konzerne sollen Steuern nicht mehr nur dort zahlen, wo sie ihren Sitz haben, sondern es sollen auch stärker die Staaten profitieren, wo die Geschäfte gemacht werden.

    „Die Diskussion um die Digitalbesteuerung wurde immer unkoordinierter“, erinnert sich Kreienbaum. Noch am Abend trommelt er seine Mitarbeiter zusammen. Brainstorming. „Unsere Überlegung war: Wie kann man die unterschiedlichen Interessen zum Vorteil aller zusammenbringen?“ Der Plan zur Mindeststeuer erblickte das Licht der Welt.

    Kreienbaum ist der Erfinder, Pross der Architekt der Reform

    Mit der politischen Unterstützung von Scholz reist Kreienbaum nach Vancouver, um den Plan erstmals in großer Runde zu präsentieren. Eigentlich stand das Thema nicht auf der Tagesordnung, doch Kreienbaum konnte als Vorsitzender der OECD-Steuerungsgruppe einen Vorteil ausspielen: Wer den Vorsitz hat, bestimmt die Agenda.

    „Martin Kreienbaum hat gekonnt mit zwei Hüten jongliert: Vorsitz im OECD-Steuerausschuss und Vertreter nationaler deutscher Interessen“, sagt Achim Pross. Denn tatsächlich sei Deutschland zu Beginn „ein einsamer Rufer in der Wüste“ gewesen, so der OECD-Steuerexperte.

    Wenn Kreienbaum der Erfinder der globalen Mindeststeuer ist, ist Pross ihr Architekt. Pross hat für die OECD zuletzt alle großen Steuerreformen gegen Steuerdumping verhandelt, doch das Fehlen einer Mindestbesteuerung war für ihn „beruflich und intellektuell unbefriedigend“.

    Pross entspricht anders als Kreienbaum weniger dem Bild eines Beamten, sondern ist eher der Kumpeltyp. Zu Beginn seiner Karriere arbeitet er in Washington für eine Steuerkanzlei. Seitdem weiß er, welche Wege Firmen suchen, um Steuern zu sparen. Als Pross 2001 die Seiten und zur OECD wechselt, war nicht nur seine Frau verblüfft. Denn er verzichtet auf viel Gehalt. Doch für ihn sei seine heutige Aufgabe „der befriedigendste Job, den ich mir vorstellen kann“, so Pross. „Ich bin gestalterisch in einer gesellschaftlich nützlichen Arbeit tätig und leiste meinen Beitrag zu einem zeitgemäßen und funktionsfähigen multilateralen System.“

    Ministerialdirigent im deutschen Bundesministerium der Finanzen und Vorsitzender des OECD-Steuerausschusses. Quelle: OECD
    Martin Kreienbaum

    Ministerialdirigent im deutschen Bundesministerium der Finanzen und Vorsitzender des OECD-Steuerausschusses.

    (Foto: OECD)

    Pross glaubt von Anfang an, die Steuerreform mit ihren beiden Säulen Digital- und Mindestbesteuerung könne gelingen. Er sieht, wie die USA mit anderen Staaten immer stärker in steuerpolitische Handelskonflikte geraten. Etwa mit Frankreich. Als Paris eine Digitalsteuer einführen will, weil Google im Land kaum Steuern zahlt, droht Washington mit Handelssanktionen. „Das war keine stabile Situation“, so Pross.

    Ausgerechnet Trump war es dann, der mit seiner nationalen Steuerreform eine Blaupause für eine globale Mindeststeuer lieferte. Diese floss in die Arbeit der beiden Deutschen ein, genau wie nationale Digitalsteuern und eigene Pläne. Die Reform sei wie ein Hausbau, sagt Pross. Erst kommt der Grundriss, dann das Fundament, dann gehe man immer stärker ins Detail. So entstand das Gebäude Mindeststeuer.

    Neben Technik war das Politische aber mindestens genauso wichtig. China hatte Sonderwünsche, EU-Staaten wie Irland mit niedrigeren Steuersätzen für Firmen fürchteten um ihr Geschäftsmodell. Das Treffen im Hotel in Vancouver war für Pross und Kreienbaum auch Auftakt zu einem diplomatischen Marathon. Kreienbaum holte als Erstes Frankreich ins Boot. Scholz und der französische Minister Bruno Le Maire warben anschließend auf jedem Treffen für den Plan. Pross wiederum überzeugte widerwillige Staaten.

    „Achim Pross hat die Architektur der Reform sicher mit am besten durchdrungen“, sagt Kreienbaum. „Zugleich kann er gut auf Leute zugehen, gut verhandeln und war so ein Treiber der Diskussion auf internationaler Ebene.“ Ähnliche Stärken attestiert Pross seinem Kollegen Kreienbaum: „Er versteht die Technik und die Politik.“

    Steven Mnuchin legte die Reform auf Eis

    Politische Rückschläge gab es auf ihrem gemeinsamen Weg durchaus einige. „Eine Zeit lang war es schon zäh“, sagt Kreienbaum. Vor allem im Sommer 2020. Da legt US-Finanzminister Steven Mnuchin urplötzlich mit einem absehbar nicht annehmbaren Vorschlag die Reform auf Eis. Es war klar, vor der US-Wahl geht nichts. Aber vielleicht ja danach.

    Mit der Wahl Joe Bidens war dann der Moment der Entscheidung gekommen. Scholz setzte sich gleich im ersten Telefonat mit der neuen US-Finanzministerin Yellen für das Projekt ein. Kreienbaum warb bei Itai Grinberg, einem Steuerrechtsprofessor, der sich im US-Finanzministerium um das Thema kümmert. Nach kurzem, bangem Warten kam das Signal aus Washington: Biden und Yellen unterstützen das Vorhaben, legen sogar noch einen neuen, einfacheren Vorschlag für die Digitalbesteuerung vor. Es ist der Durchbruch für die gesamte Reform.

    Nachdem die OECD vergangene Woche die Reform beschlossen hatte, genehmigen sich Kreienbaum und Pross erst einmal ein Bier. „Jetzt wird kurz gefeiert, und dann gehts gleich weiter mit der Arbeit“, sagt Pross. Die Reform muss noch in Richtlinien übersetzt werden. Und selbst wenn das geschafft ist, wird die Arbeit für Pross und Kreienbaum wohl nicht weniger werden. Denn die nächste Großreform wartet schon auf die beiden: der Aufbau einer internationalen Klimasteuer-Architektur.

    Mehr: Mehreinnahmen von 150 Milliarden Euro pro Jahr – Das bringt die globale Steuerreform

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