Klimaschutz: Studie – Emissionshandel ist Mittel der Wahl zur CO2-Reduktion
Berlin. Statt allein auf die Wirkung des Emissionshandels und des CO2-Preises zu setzen, hat die Politik eine Reihe zusätzlicher Instrumente entwickelt, um im Klimaschutz voranzukommen. Eine dem Handelsblatt vorliegende Studie des Energieökonomen Manuel Frondel vom Essener Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung (RWI) kommt zu dem Ergebnis, dass die zusätzlichen Instrumente ineffizient sind und die Kosten der CO2-Vermeidung unnötig in die Höhe treiben.
In Auftrag gegeben hat die Studie die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM). Frondel liefert der FDP und auch der Union mit seinen Berechnungen Argumente.
Bundesfinanzminister Christian Lindner (FDP) pocht in seinem vor wenigen Tagen bekannt gewordenen Konzeptpapier „Wirtschaftswende Deutschland“ offensiv darauf, im Klimaschutz auf die Bepreisung von CO2 zu setzen und auf „unnötige klimapolitische Regulierungen und Subventionen“ zu verzichten. Deutschland müsse auf europäischer Ebene insbesondere auf die Abschaffung der Regulierungen zur Energieeffizienz, zur Gebäudeenergieeffizienz und zu Flottengrenzwerten hinwirken. Auch ein gesetzlich festgelegter Zeitpunkt für den Kohleausstieg sei nicht notwendig, schreibt Lindner. Zusätzliche Subventionen auf nationaler Ebene seien überflüssig und führten innerhalb des Emissionshandels lediglich zu einer Umverteilung von Wohlstand zwischen EU-Mitgliedstaaten.
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Die Überlegungen der Union gehen in eine ähnliche Richtung. Die CO2-Bepreisung und der Emissionshandel seien die ökonomisch und ökologisch effizientesten Instrumente zur Reduktion der CO2-Emissionen, heißt es in der kürzlich vorgestellten „Energie-Agenda“ der Unionsfraktion.
Die amtierende Bundesregierung hat in den vergangenen drei Jahren eine Reihe neuer Regulierungen und Subventionen beschlossen, die mit vielen Milliarden Euro zu Buche schlagen. Dazu zählen etwa das Gebäudeenergiegesetz mit seinen Förderprogrammen für den Einbau neuer Heizungen, aber auch die Klimaschutzverträge, mit denen die Transformation der Industrie unterstützt wird.
Ökonom: Emissionshandel wirkt punktgenau
Nach Frondels Überzeugung sind solche Instrumente grundsätzlich kritisch zu sehen. Er betont, die Stärke des Emissionshandels liege insbesondere in der Technologieoffenheit. Der Preis könne sich frei bilden und jegliche Ziele könnten „punktgenau durch die Verringerung der Zertifikatemenge erreicht werden“. Die Akteure könnten individuell entscheiden, wo und wie CO2 vermieden werden solle. Diese Entscheidungsfreiheit werde durch zusätzliche Regulierung zunichtegemacht, was zu Ineffizienz führe.
Frondel verdeutlicht das an den CO2-Vermeidungskosten der E-Auto-Förderung. Auch nach der Abschaffung der Kaufprämie („Umweltbonus“) gibt es für E-Autos vielfache Vergünstigungen, vor allem durch Steuervorteile. So zahlen die Halter von E-Autos bis zu zehn Jahre keine Kraftfahrzeugsteuer.
E-Mobilität: 420 Euro Vermeidungskosten je Tonne CO2
Betrachtet man einen Zeitraum von zehn Jahren mit einer Fahrleistung von insgesamt 200.000 Kilometern, stellt sich der Vergleich zwischen E-Auto und Benzin-Pkw in Frondels Fallbeispiel so dar: Energiesteuern, CO2-Kosten und Kfz-Steuer summieren sich beim Verbrenner-Auto mit zwei Litern Hubraum und einem CO2-Ausstoß von 175 Gramm je Kilometer in zehn Jahren auf 15.900 Euro. Der E-Auto-Fahrer hat dagegen lediglich 975 Euro Stromsteuer zu zahlen. Die Subventionen für das E-Auto belaufen sich somit auf rund 15.000 Euro. Bezogen auf die während der Betriebsdauer durch das E-Auto im Vergleich zum Benzin-Pkw eingesparten CO2-Emissionen in Höhe von insgesamt 35,5 Tonnen, belaufen sich die Emissionsvermeidungskosten auf rund 420 Euro je Tonne.
Zur Einordnung: Im Europäischen Emissionshandelssystem (ETS) kostet die Emission einer Tonne CO2 aktuell rund 65 Euro. Der historische Höchstpreis im seit 2005 bestehenden ETS lag bei knapp über 100 Euro. Über viele Jahre lag der Preis dauerhaft deutlich unter der Marke von 20 Euro.
Frondels Resümee: „Die steuerliche Förderung der Elektromobilität stellt sich auch nach Entfall des Umweltbonus für Elektroautos als eine sehr teure Emissionsvermeidungsmaßnahme dar.“
Erneuerbare Energie: Förderung ist teuer
Auch mit Blick auf die CO2-Vermeidungskosten der Förderung erneuerbarer Energien durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) in der Zeit seit Inkrafttreten des EEG im Jahr 2000 bis einschließlich 2022 kommt Frondel zu ernüchternden Ergebnissen. EEG-Kosten von 294 Milliarden Euro stehen demnach CO2-Einsparungen von rund 2,187 Milliarden Tonnen CO2 gegenüber.
Daraus ergeben sich durchschnittliche CO2-Vermeidungskosten von 134,7 Euro je Tonne – deutlich mehr als im Emissionshandel. Hinzu kommt, so kritisiert Frondel, dass das EEG lediglich zu Emissionsverlagerungen führt. Denn die mittels EEG-geförderte Stromerzeugung sorgt zwar für geringere Emissionen im deutschen Stromsektor, die nicht genutzten Zertifikate werden aber von anderen am Emissionshandel beteiligten Unternehmen in Europa genutzt. Im Ergebnis wird also lediglich eine Emissionsverlagerung erzielt.
Kohleausstieg: Effekte sind schwer bezifferbar
Hart geht Frondel mit dem deutschen Kohleausstieg ins Gericht. Er führe zu erheblichen Kosten, dagegen seien die CO2-Einspareffekte schwer exakt zu beziffern. Frondel verweist in diesem Zusammenhang auf Unklarheiten bei der Stilllegung von Emissionszertifikaten im Gegenzug zur Abschaltung von Kraftwerken. Die Bundesregierung muss die EU-Kommission Jahr für entsprechend informieren. Das ist nach Angaben Frondels nicht lückenlos geschehen. Auf diesen Missstand hatte auch der Bundesrechnungshof in diesem Jahr hingewiesen.
Der gesetzlich verordnete Kohleausstieg mit milliardenschweren Entschädigungszahlungen an die Kraftwerksbetreiber hätte nach Überzeugung Frondels kostengünstiger erfolgen können: Die Bundesregierung hätte die erforderliche Menge von Emissionszertifikaten einfach aufkaufen und vernichten können.
Selbst auf den ersten Blick kostengünstige Maßnahmen wie ein Tempolimit auf Autobahnen hätten ihren Preis, schreibt Frondel. Es werde ignoriert, dass Autofahrer mit einem Tempolimit mehr Zeit auf der Autobahn verbringen würden. Ohne ein Tempolimit könnten sie beispielsweise mehr arbeiten. Bei hohem Nettostundenlohn und langem Arbeitsweg errechnet Frondel CO2-Vermeidungskosten von über 200 Euro je Tonne.
Fachleute widersprechen Frondel
Frondels Plädoyer für eine Fokussierung auf Emissionshandel und CO2-Preis ist in der Fachwelt allerdings nicht unumstritten. So warnt etwa Felix Matthes, Forschungskoordinator beim Öko-Institut, CO2-Preise bedürften der Ergänzung durch andere Instrumente. Das ist nach Einschätzung von Matthes insbesondere in konsumentennahen Bereichen mit „hoher sozialer Verletzbarkeit“ gegeben. Als Beispiel nennt Matthes den Gebäudesektor, wo Hauseigentümer ohne spezielle Förderprogramme den Einbau einer Wärmepumpe nicht stemmen können. Auch zur Initiierung wichtiger Innovationsprozesse seien spezielle Förderinstrumente erforderlich, also etwa für den Einstieg in die Wasserstoffwirtschaft.