„Fördern und Fordern“ für Langzeit-Arbeitslose bleibt richtig

Jede Sozialreform ist stets geprägt vom gesamtwirtschaftlichen und demografischen Umfeld sowie nicht zuletzt vom vorherrschenden Zeitgeist. Zu Beginn des Jahrhunderts, in den sogenannten Nullerjahren, war die damals regierende rot-grüne Bundesregierung mit einer verfestigten Massenarbeitslosigkeit konfrontiert.

Nach dem Platzen der Dotcom-Blase und den Attentaten vom 11. September 2001 stagnierte die Wirtschaft, und die Arbeitslosenzahlen näherten sich der Fünf-Millionen-Grenze. Die Sozialausgaben stiegen ungebremst, während die Staatseinnahmen – auch als Folge einer Steuerreform – einbrachen.

Deutschland galt als der wirtschaftlich „kranke Mann Europas“, der auf dem Titelbild des „Economist“ vom 7. Dezember 2002 als ein verängstigter, in Lumpen gehüllter Riese karikiert wurde. Wirtschaftlicher Zukunftspessimismus lag wie Mehltau auf dem Land und war ein hervorragender Nährboden für Bestseller von Untergangspropheten, von deren Voraussagen sich nichts bewahrheitet hat.

Nahles bleibt Erläuterungen schuldig

Zudem waren diese Nullerjahre – nicht nur in Deutschland – durch ein gestiegenes Vertrauen in deregulierte Märkte gekennzeichnet sowie durch die Vorstellung, dass es eines „aktivierenden“ Arbeitsmarkts bedürfe, um die Beschäftigung zu erhöhen. „Es gibt kein Recht auf Faulheit in unserer Gesellschaft“, mit dieser drastischen Metapher brachte Gerhard Schröder dieses Paradigma auf den Punkt – und legte damit den Keim für ein Langzeittrauma seiner Partei. Heute gilt das „Hartz IV-Gesetz“ vielen Mitgliedern und Anhängern von SPD und Grünen als die historische Fehlentscheidung der zweiten rot-grünen Bundesregierung.

Die Linkspartei lehnt seit eh und je das Arbeitslosengeld II ab und plädiert für ein „Bedingungsloses Mindesteinkommen“ von derzeit monatlich 1050 Euro. Für die Grünen fordert neuerdings ihr Bundesvorsitzender Robert Habeck eine „Bedingungslose Grundsicherung“, die bei Arbeitsaufnahme mit Prämien aufgestockt werden soll.

Die jährlichen Kosten dafür beziffert er auf 75 Milliarden Euro – also 30 Milliarden mehr als die gegenwärtigen Jahresausgaben für das Arbeitslosengeld II. Und folgt man Andrea Nahles, der Parteivorsitzenden der SPD, dann strebt ihre Partei im Rahmen des Projektes „Sozialstaat 2025“ anstelle des Arbeitslosengelds II ein „Bürgergeld“ an. Bislang vermochte die Parteichefin allerdings nicht zu erklären, was sich genau dahinter verbirgt und ob damit die derzeitige Fürsorgeleistung für Arbeitslose ersatzlos gestrichen wird.

Nun besteht reale Politik nicht zuletzt in einem Nachsteuern und Überarbeiten von etablierten Regelungen aufgrund von Erfahrungen, geänderten Rahmenbedingungen oder Einschätzungen. Dies gilt auch für die „Hartz IV-Vorschriften“. Doch längst nicht jede Kritik an diesen Vorschriften ist empirisch gestützt. Dass manche Politiker nun dennoch so vehement fordern, das Arbeitslosengeld II zugunsten großzügigeren und voraussetzungslosen Unterstützungskonzepten abzuschaffen, lässt sich daher eher auf den politischen Zeitgeist zurückführen als auf die empirische Evidenz der vorgebrachten  Argumente.

So hat das Arbeitslosengeld II nicht, wie oft behauptet wird, zu einer deutlichen Ausweitung des Niedriglohnsegments geführt. Nach der herrschenden Konvention ist der Niedriglohnsektor durch Löhne charakterisiert, die weniger als zwei Drittel des „mittleren Lohns“ betragen. Das sind derzeit gut 2.100 Euro im Monat oder 10,50 Euro pro Stunde. In diesem Segment arbeiten seit 2004, dem Jahr vor der Einführung des Arbeitslosengeldes II, unverändert etwa 22 Prozent aller Beschäftigten – ohne steigende Tendenz.

Die jahresdurchschnittliche Anzahl der in Deutschland registrierten Arbeitslosen ist seit 2010 von 3,24 Millionen auf aktuell 2,37 Millionen zurückgegangen. Im gleichen Ausmaß ist die Langzeitarbeitslosigkeit gesunken; deren Anteil an der gesamten registrierten Arbeitslosigkeit verharrt in den zurückliegenden neun Jahren nahezu unverändert bei 35 Prozent. Allerdings hat sich die durchschnittliche Bezugsdauer des Arbeitslosengelds II von 562 Tage im Jahr 2010 auf 650 Tage in 2017 erhöht.

Nach Angaben des Chefs der Bundesagentur für Arbeit, dem SPD-Mitglied Detlef Scheele, beträgt die Sanktionsquote gegenüber den Beziehern von Arbeitslosengeld II rund drei Prozent – in 97 Prozent der Fälle werden keine Sanktionen von den Jobcentern ausgesprochen.

Liberalisierungscredo hat an Akzeptanz verloren

Wenn also Grünen-Chef Robert Habeck von „Demütigungen“ und SPD-Vize Ralf Stegner von „Schikanen“ sprechen, so sind diese groben Vorwürfe nur recht eingeschränkt durch die Realität gedeckt. Dies schließt freilich nicht aus, dass Antragstellung und Leistungsbewilligung nicht vereinfacht und durch mehr Pauschalen statt Einzelfallbewilligungen beschleunigt werden sollten.

Unter Ökonomen ist umstritten, wie stark die Beschäftigungseffekte der Hartz IV-Reform waren. So sieht der Mannheimer Ökonom Tom Krebs nur einen zu vernachlässigenden Beschäftigungseffekt, während die nicht minder renommierten Ökonomen Michael Krause von der Universität Köln und Harald Uhlig von der Universität Chicago dieser Reform einen Rückgang der Arbeitslosenquote um fast drei Prozent zuschrieben.

Fakt ist jedoch, dass durch die mit dem Hartz IV-Gesetz verbundene Erhöhung der Flexibilität am Arbeitsmarkt das Wirtschaftswachstum beschäftigungsintensiver wurde. Dies ist ein nicht zu unterschätzender Befund angesichts der Tatsache, dass die deutliche Bevölkerungsalterung in den Jahren 2025 bis 2045 zu einem Rückgang des Erwerbspersonenpotentials führen wird – eine Entwicklung, die ihrerseits die gesamtwirtschaftliche Dynamik bremst.

Genau wie die Arbeitsmarktreformen zu Beginn des Jahrhunderts maßgeblich von der herrschenden Massenarbeitslosigkeit geprägt waren, ist die außerordentlich gute Entwicklung der deutschen Volkswirtschaft in der zurückliegenden Dekade zu einem Nährboden für die zum Teil schrille Kritik an dieser Reform geworden. Inzwischen haben Erwerbstätigkeit und sozialversicherungspflichtige Beschäftigung Rekordhöhen erreicht, in vielen Arbeitsamtsbezirken herrscht Vollbeschäftigung, und Fachkräftemangel ist in einigen Branchen zum echten Problem geworden.

Gleichzeitig haben das Liberalisierungscredo und damit der Glaube an die Effizienz freier Märkte ein Stück weit an gesellschaftlicher Akzeptanz verloren, nicht zuletzt durch die Finanzkrise des Jahres 2008 und deren Folgen.  Zudem wurden Sharing-Ökonomie-Konzepte en vogue, also die gesellschaftliche Nutzung von Gütern bei Verzicht auf deren privates Eigentum.

Dies kann aber nichts daran ändern, dass Deutschland ein rohstoffarmes Land ist, dessen Volkswirtschaft so intensiv in die internationale Arbeitsteilung integriert ist wie die keines anderen großen Industrielandes. Damit hängen die wirtschaftliche Dynamik ebenso wie das Umverteilungsvolumen unverändert von einer erfolgreichen Umsetzung innovativer Ideen und rentabler Investitionen ab. In einer solchen Erwerbsgesellschaft wären ein „Bedingungsloses Grundeinkommen“ oder eine „Bedingungslose Grundsicherung“ Fremdkörper.

Aus guten Gründen ist das ALG II daher ein bedingtes Grundeinkommen: Von den Empfängern wird erwartet, dass sie bedürftig sind und sich bemühen, von dieser Hilfe unabhängig zu werden. Das dieser Fürsorgeleistung zugrunde liegende Prinzip des „Förderns und Forderns“ ist für Erwerbsfähige unverändert richtig und zeitgemäß. Dieses Prinzip kann allerdings nicht für Kinder gelten, die nicht für die Arbeitslosigkeit ihrer Eltern verantwortlich sind. Kinder sollten daher bedingungslos gefördert und unterstützt werden.

Mindestlohn ein richtiger Schritt

Keine Reform ist in Stein gemeißelt, und das gilt auch für die Reformen der „Agenda 2010“ und damit für das „Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“. Wenn geltende Regelungen wegen neuer Rahmenbedingungen oder Erfahrungen angepasst werden, zeigt dies die Lernfähigkeit der Politik. Es ist kein Beleg dafür, dass eine frühere Reform ein Irrtum war.

So war der 2015 eingeführte Mindestlohn eine richtige, ja zwingende und überfällige Ergänzung der Hartz IV-Reform. Denn hinter dem Arbeitslosengeld II steht ein Kombilohnmodell, bei dem geringe Marktlöhne aus Steuergeld aufgestockt werden. Kombilohnmodelle zielen darauf ab, Unternehmen anzuregen, mehr Beschäftigte zu niedrigeren Arbeitskosten einzustellen.

Und in allen Ländern, in denen Kombilohnmodelle zur Erhöhung der regulären Beschäftigung eingesetzt werden, gibt es Mindestlöhne. Denn diese gesetzlichen Lohnuntergrenzen verhindern, dass sich die Arbeitgeber über gedrückte Arbeitsentgelte Teile der finanziellen Unterstützung aneignen, die eigentlich für die Beschäftigten gedacht sind. Der Fehler des deutschen Mindestlohns war, dass er zehn Jahre zu spät kam.

Überfällig ist zudem eine Anpassung der Hinzuverdienst-Regelungen, deren Rigidität und Demotivationswirkung sich letztlich nur mit der desolaten Verfassung der öffentlichen Kassen Mitte des vergangenen Jahrzehnts erklären lässt, als diese Regeln eingeführt wurden.

Bei der Einkommensbesteuerung würde man eine Grenzbelastung von 90 Prozent zu Recht als demotivierend hoch bezeichnen. Wenn jedoch ein Langzeitarbeitsloser in eine reguläre Beschäftigung wechselt, dann werden ihm seit 2005 bis zu 90 Prozent seines über einen Freibetrag von 100 Euro hinausgehenden Hinzuverdienstes auf die staatliche Unterstützung angerechnet.  Um Arbeitslose dazu zu motivieren, eine reguläre Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt aufzunehmen, müssen die bestehenden Hinzuverdienstregeln reformiert werden. Gleiches gilt für die Bemessung des „Schonvermögens“, also des verwertbaren Geldvermögens, das vor einem Bezug des Arbeitslosengelds II nicht aufgebraucht werden muss. 

Klammert man Altersvorsorgevermögen und ein bescheidenes Wohneigentum aus, beträgt das vom Lebensalter abhängige Schonvermögen 10.050 Euro – aber erst für die Geburtsjahrgänge ab dem Jahr 1964. Hier wäre eine moderate Anhebung wichtig, um langjährige Sparanstrengungen anzuerkennen.

Die in diesem Zusammenhang verbreitete Forderung, die Bezugsdauer des lohnabhängigen Arbeitslosengelds an die Dauer der Beitragszeiten zu knüpfen, verkennt hingegen, dass die Arbeitslosenversicherung keine Ansparversicherung ist, sondern eine Risikoversicherung. So begleicht eine Einbruch- oder Feuerversicherung den entstandenen Schaden, unabhängig davon, ob der Versicherte ein Jahr oder zwanzig Jahre lang Beiträge entrichtet hat.

Eine Verlängerung der Bezugsdauer des Arbeitslosengelds nach Maßgabe der Beitragszeiten würde berechtigte Forderungen nach Beitragsrückvergütungen im Falle einer langjährigen Nichtinanspruchnahme nach sich ziehen. Sinnvoller wäre es daher, die Bezugsdauer dieser Lohnersatzleistung an das Lebensalter der Versicherten zu knüpfen, weil Ältere meist mehr Zeit benötigen, einen ihrer Qualifikation angemessenen neuen Arbeitsplatz zu finden.

Mutmaßlich ist es nach 15 Jahren an der Zeit, die Bezeichnungen „Arbeitslosengeld II“ und „Hartz IV“ zu eliminieren und durch einen neuen, weniger belasteten Begriff zu ersetzen. Diese überarbeiteten Leistungen für Langzeitarbeitslose sollten allerdings ein bedingtes Grundeinkommen bleiben: Von den Empfängern sollte weiterhin das Bemühen erwartet werden, von dieser Hilfe unabhängig zu werden.