Der Chefökonom: Der große rentenpolitische Wurf ist eine Illusion
Düsseldorf. „Unmögliches erledigen wir sofort, Wunder dauern etwas länger“ – mit diesen oder ähnlichen Worten könnten Constanze Janda und Frank-Jürgen Weise augenzwinkernd auf die Anfragen reagiert haben, ob sie bereit wären, die neue Rentenkommission zu leiten. Schließlich sollen die von der SPD ausgesuchte Sozialrechtsprofessorin und der von den Unionsparteien nominierte Ex-Chef der Bundesagentur für Arbeit so etwas wie die Quadratur des Kreises vollbringen: eine große, nachhaltige Rentenreform.
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Nach Worten von SPD-Co-Chefin und Bundessozialministerin Bärbel Bas soll das Gremium bereits im Sommer dieses Jahres Ergebnisse präsentieren. „Wir brauchen ein mutiges Modell, bei dem sich alle drei Regierungsparteien bewegen müssen. (…) Am Ende wird die Koalition sehr grundlegend entscheiden müssen. (…) Ich weiß genau, wie schwer das für alle wird, auch für die SPD“, sagte Bas.
Gesucht ist eine Reform, welche die immensen Finanzierungsprobleme der Rentenversicherung löst, die der seit vielen Jahren bestens bekannte Eintritt der geburtenstarken Jahrgänge in den Ruhestand hervorruft. Auf markante Leistungsrücknahmen soll verzichtet werden, und nicht zuletzt soll das Thema für einige Zeit aus dem Fokus der öffentlichen Debatte verschwinden.
Janda und Weise sowie den elf Kommissionsmitgliedern aus Wissenschaft und Politik gerät es zum Vorteil, dass sie auf umfassende Vorarbeiten früherer Kommissionen zurückgreifen können. Zuletzt hatte die ebenfalls von einer Union-/SPD-Koalition eingesetzte Kommission „Verlässlicher Generationenvertrag“ nach fast zweijähriger Arbeit im Frühjahr 2020 einen 132 Seiten starken Bericht mit „Empfehlungen“ sowie eine 291 Seiten umfassende „Materialien“-Sammlung präsentiert – freilich ohne jegliche politische Relevanz.
Nach der Blüm-Reform des Jahres 1992 und sowie 1997, den Reformen der Schröder-Regierung und der Anhebung der Regelaltersgrenze auf 67 Jahre durch die erste Merkel-Regierung im Jahr 2007 war unser gesetzliches Rentensystem nachhaltig aufgestellt. Verspielt wurden diese Konsolidierungserfolge durch deren weitgehende Rücknahme in der dritten und vierten Amtszeit von Angela Merkel.
Intergenerative Unwucht belastet Rentensystem
An diese wenig zukunftsorientierte Politik knüpft die amtierende Große Koalition nahtlos mit ihrem „Rentenpaket“ an. Das Aussetzen des Nachhaltigkeitsfaktors, die Mütterrente III und der als „Aktivrente“ getarnte neue Steuerfreibetrag für arbeitende Rentner erhöhen die intergenerative Unwucht dieses wichtigsten Systems der Altersversorgung zulasten der jungen Generation. Dabei mangelt es keineswegs an Erkenntnis darüber, wie sich die Rentenversicherung stabilisieren lässt, wohl aber am politischen Mut, diese umzusetzen.
Ein umlagefinanziertes Rentensystem hat drei Stellschrauben: Renteneintrittsalter, Rentenniveau und Beitragssatz. Zur Kofinanzierung steht zudem der aus Steuermitteln finanzierte Bundeszuschuss zur Verfügung. Doch angesichts der Tatsache, dass dieser Zuschuss bereits gut ein Viertel des Bundeshaushalts beansprucht, ist dessen Potenzial für eine weitere steuerliche Kofinanzierung der Rentenversicherung begrenzt. Und eine Ausweitung des Versichertenkreises, etwa um die bisherigen Beamtenstellen mit neu eingestellten Angestellten zu besetzen, würde zwar Gerechtigkeitsbedürfnisse befriedigen, aber definitiv keine nachhaltige Lösung des Finanzierungsproblems bewirken.
Sicher ist: Der große Wurf, der die Probleme auf Dauer löst, wird auch der neuen Kommission nicht gelingen. Rentenpolitik kann und muss immer auf die jeweiligen, sich oft ändernden Präferenzen und wirtschaftlichen und demografischen Rahmenbedingungen reagieren. Rentenpolitik ist stets intergenerative und interpersonelle Verteilungspolitik und damit geprägt von den sich ändernden Verteilungsnormen der wechselnden politischen Mehrheiten in der Demokratie.
Geänderte Rahmenbedingungen, wie etwa neue Bevölkerungsprognosen infolge von mehr oder weniger Zuwanderung oder gesamtwirtschaftliche Verwerfungen durch strukturelle Umbrüche, werden auch in Zukunft ein Nachjustieren der gesetzlichen Rente erfordern. Steigen die sozialversicherungspflichtigen Löhne langsamer (oder schneller) als erwartet, schlägt dies unmittelbar auf die Finanzen der Rentenversicherung durch.
Wiederwahlinteressen versus nachhaltige Rentenpolitik
Ab den 2010er-Jahren beschlossen die damaligen Bundesregierungen angesichts voller Kassen entgegen den Warnungen aller Rentenexperten dauerhafte Leistungsausweitungen. Heute sind die „Rente ab 63“, die „Mütterrente I“ und die „Haltelinie beim Rentenniveau“ angesichts jahrelanger Wirtschaftsflaute maßgeblich für die Probleme der Rentenversicherung verantwortlich.
Wer die Zwänge und damit die Grenzen der Rentenpolitik verstehen will, tut gut daran, bis in die ersten Jahre der Bundesrepublik zurückzugehen. In der Nacht vom 21. auf den 22. Januar 1957 wurde die umlagefinanzierte „dynamische Rente“ eingeführt – gegen den Widerstand des damaligen Wirtschaftsministers Ludwig Erhard sowie des Finanzministers Fritz Schäffer und gegen die Stimmen der FDP. Wie bei jeder Rentenreform stellten sich auch damals drei Fragen: Wer soll welche Leistungen erhalten, wie sollen sich diese in der Zukunft entwickeln, und wer soll das bezahlen?
Bei der Frage des Versichertenkreises folgte das neue System der 1889 eingeführten und in der Inflation der frühen 1920er-Jahre kollabierten Bismarck’schen Invaliditäts- und Altersversicherung: Als schutzbedürftig und deshalb versicherungspflichtig galten nur die abhängig Beschäftigten. Konzipiert wurde die neue „dynamische Rente“ als ein aus lohnbezogenen Beiträgen und Steuerzuschüssen finanziertes Umlagesystem. Nur so wurde es möglich, auch den Älteren sofort eine deutlich höhere Rente zu zahlen und deren Höhe jährlich entsprechend der Lohnentwicklung anzupassen.
Diese Rentenreform war die wichtigste sozialpolitische Entscheidung der Nachkriegszeit. Durch die Anhebung der laufenden Renten um teilweise mehr als 70 Prozent verschwand die zuvor grassierende Altersarmut schlagartig – und die Unionsparteien erreichten bei der Bundestagswahl 1957 erst- und letztmalig die absolute Mehrheit.
Nach einem unbestätigten „On-dit“ soll sich Bundeskanzler Konrad Adenauer damals vertraulich mit Wilfrid Schreiber vom Bund Katholischer Unternehmer besprochen haben. Der spätere Professor für Sozialpolitik und akademische Sozialpolitiklehrer des Autors dieser Zeilen gilt als geistiger Vater dieser Reform. „Und was mache ich, wenn das nicht mehr zu bezahlen ist?“, soll Adenauer seinen Berater gefragt haben, worauf Schreiber geantwortet habe: „Dann sind Sie nicht mehr Kanzler.“
Nun kann man sich des Eindrucks nicht erwehren, dass die Regierungen der zurückliegenden Dekade – ähnlich wie Adenauer – mehr Interesse an einer Wiederwahl hatten als an einer nachhaltigen Rentenpolitik. Dies ist politökonomisch nachvollziehbar, da ein großer Teil der Wahlberechtigten Rentenempfänger sind oder deren Renteneintritt bald bevorsteht. Die Kosten solch einer Politik und etwaige negative Folgen für die Gesamtwirtschaft kann auch die klügste Kommission nicht aus der Welt schaffen. Daher kann man Frau Janda und Herrn Weise nur viel Verhandlungsgeschick wünschen.
Meine Erwartung: In der übernächsten Legislaturperiode wird es wieder eine Rentenkommission und eine weitere „große“ Rentenreform geben. Und dies ist kein Systemfehler, sondern in einer Demokratie gut und richtig.