Bundesverfassungsgericht: Rechtsstreit um EZB-Anleihekäufe bringt Bundesbank in schwierige Lage
Um die wirtschaftlichen Folgen der Coronakrise abzufedern, weitete die EZB ihre Anleihekäufe erst vor wenigen Wochen noch einmal deutlich aus.
Foto: dpaKarlsruhe/Frankfurt. Watschen aus Karlsruhe, die für breite Diskussionen in Politik, Wirtschaft und im Finanzsektor sorgen: Das Bundesverfassungsgericht stuft die milliardenschweren Anleihekäufe der Europäischen Zentralbank (EZB) als teilweise verfassungswidrig ein.
Mit dem Urteil vom Dienstag, das Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle verkündete, hatten gleich mehrere Verfassungsbeschwerden Erfolg. Der Bundesbank ist es laut dem Urteil untersagt, nach einer Übergangsfrist von höchstens drei Monaten an der Umsetzung des EZB-Aufkaufprogramms mitzuwirken – sofern der EZB-Rat in einem neuen Beschluss nicht nachvollziehbar darlegt, dass das Programm verhältnismäßig ist.
Außerdem erklärte das Bundesverfassungsgericht ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom Dezember 2018 zum Kaufprogramm der EZB für willkürlich und damit für das Bundesverfassungsgericht nicht bindend. Der EuGH hatte das EZB-Programm in allen Punkten gebilligt. Diese Vorabentscheidung aus Luxemburg sei „schlechterdings nicht mehr nachvollziehbar“, hieß es in der Entscheidung der deutschen Verfassungsrichter.
Anlass für das Urteil waren vier Verfassungsbeschwerden aus den Jahren 2015 und 2016. Geklagt hatten unter anderen der frühere CSU-Vizeparteichef Peter Gauweiler sowie die Ex-AfD-Politiker Bernd Lucke und Hans-Olaf Henkel. Eine weitere Klägergruppe wurde von dem Berliner Finanzwissenschaftler Markus Kerber vertreten. Das Urteil erging mit sieben zu eins Stimmen.
Wegen der Corona-Pandemie verkündeten nur fünf der acht Richter des Zweiten Senats das Urteil. Ursprünglich sollte das schon am 24. März passieren. Der Termin musste wegen der Ausbreitung der neuartigen Lungenkrankheit aber verschoben werden.
Die EZB hatte das Anleihekaufprogramm 2015 aufgelegt, um die Märkte mit Geld zu versorgen und eine Inflationsrate von etwas unter zwei Prozent zu erreichen. Kritiker halten das Vorgehen der EZB für eine versteckte Staatsfinanzierung von verschuldeten Euro-Staaten. In diesem Punkt hatten die Verfassungsbeschwerden allerdings keinen Erfolg.
Um die wirtschaftlichen Folgen der Coronakrise abzufedern, weitete die EZB ihre Anleihekäufe erst vor wenigen Wochen noch einmal deutlich aus. Laufende Kaufprogramme wurden aufgestockt, um 120 Milliarden Euro bis Ende 2020. Dieses Geld soll vor allem in Unternehmenspapiere fließen. Ein Extra-Krisenprogramm mit 750 Milliarden Euro soll mindestens bis Jahresende laufen – und bei Bedarf „ohne Einschränkung“ ausgeweitet werden. Dieses Programm war nicht Gegenstand des Verfahrens.
Reaktionen gehen auseinander
In der Entscheidung stellten die Richter nun fest, dass die bisherigen Anleihekäufe der EZB nicht gegen das Verbot der Staatsfinanzierung verstoßen. Allerdings begründeten sie dies damit, dass die Käufe an den Kapitalschlüssel der EZB gebunden seien und die Notenbank nicht mehr als ein Drittel der ausstehenden Anleihen eines Landes kaufen wolle. Bei ihrem neuen Kaufprogramm in der Coronakrise hat die EZB dagegen Flexibilität signalisiert, von diesen Prinzipien abzuweichen.
So deutlich das Urteil ausfiel, so unterschiedlich sind die Reaktionen darauf: Während aus der Politik Beschwichtigungen und von Wirtschaftweisen Mahnungen kamen, dass das Urteil europapolitischen Sprengstoff berge und die Coronakrise verschärfen könne, sieht etwa Bankvolkswirt Jörg Krämer von der Commerzbank das Urteil als „grünes Licht für die EZB-Staatsanleihekäufe“ – allerdings mit Auflagen. „Die Richter sehen darin keinen Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung“, erklärte Krämer. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit könne die EZB nun „recht einfach nachholen“. Seine Erwartung: „Am Ende dürfte das Bundesverfassungsgericht auch das neue PEPP-Anleihekaufprogramm nicht stoppen.“
Die deutsche Wirtschaftsweise Monika Schnitzer befürchtet dagegen, dass das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil die Coronakrise verschärfen könnte. „Der Zeitpunkt könnte nicht unglücklicher sein für dieses Urteil“, sagte Schnitzer dem Handelsblatt und mahnte: „Es ist wichtig, dass alle jetzt besonnen reagieren. Denn gerade jetzt in der Coronakrise kommt es darauf an, die Handlungsfähigkeit der EZB und der nationalen Notenbanken im Euro-System nicht zu schwächen, sondern zu stärken.“
Die Notenbanken hätten in der aktuellen Krise sehr entschlossen gehandelt. „Dabei haben sie einen wesentlichen Beitrag geleistet, um die Bereitstellung von Liquidität zu sichern und die Preiserwartungen stabil zu halten“, sagte Schnitzer.
Für Unverständnis sorgten bei einigen Volkswirten die ökonomischen Argumente, mit denen die Verfassungsrichter ihr Urteil begründeten. Die Richter argumentieren, die Anleihekäufe der EZB hätten Auswirkungen für alle Bürger, etwa als Mieter, Aktionäre oder Eigentümer von Immobilien – und damit hätten sie auch entsprechende soziale Folgen. „So ergeben sich etwa für Sparer deutliche Verlustrisiken“, heißt es in der Presseerklärung des Gerichts.
Manche Ökonomen stören sich daran, dass die Richter diese Zusammenhänge als Fakt deklarieren. Peter Bofinger, Ökonomieprofessor und ehemaliger Wirtschaftsweiser, kommentierte auf Twitter: „Der Stammtisch ist beim Bundesverfassungsgericht angekommen.“ So seien beispielsweise angesichts sehr niedriger Inflationsraten große Verlustrisiken für Sparer nicht ersichtlich.
In der Bundespolitik wurde Zuversicht demonstriert. Das Urteil stellt nach Ansicht von Finanzminister Olaf Scholz (SPD) den Zusammenhalt in der Europäischen Währungsunion nicht infrage. Er betonte zugleich: „Die Bundesbank darf sich vorerst weiterhin an dem gemeinsamen Kaufprogramm beteiligen.“
„Weitere Klagen absehbar“
Die Bundesregierung will sich bei der EZB für eine gründliche Prüfung der Staatsanleihekäufe einsetzen. „Darauf werden wir natürlich hinwirken, das ist klar“, sagte Finanzstaatssekretär Jörg Kukies. „Wir gehen auch davon aus, dass die EZB das tun wird.“ Der EZB-Rat wollte das Karlsruher Urteil am Dienstagabend in einer Sondersitzung bewerten.
Bundesbankpräsident Jens Weidmann erklärte, er wolle sich für die Erfüllung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zu den EZB-Anleihekäufen einsetzen. „Der EZB-Rat hat nun eine Frist von drei Monaten, seine Abwägungen der Verhältnismäßigkeit des Programms darzulegen. Die Erfüllung dieser Vorgabe unter Beachtung der Unabhängigkeit des EZB-Rats werde ich unterstützen“, erklärte er wenige Stunden nach der Verkündung des Urteils.
Kritischer wertet Lucas Guttenberg, Vizechef des Berliner Delors Centre, das Urteil. „Es ist absehbar, dass es weitere Klagen geben wird. Außerdem sind auch mit der Begründung für die Verhältnismäßigkeit neue Fallstricke verbunden, da diese ihrerseits zum Ziel neuer Klagen werden dürfte.“
Der Finanzexperte Sven Giegold, Sprecher der Grünen im Europäischen Parlament, sieht den Richterspruch als „Weckruf für die Bundesregierung“ an: „Das Urteil zeigt, dass die Versäumnisse der Euro-Länder die EZB in eine sehr schwierige Lage gebracht haben.“ Das eigentliche Versäumnis der Euro-Staaten liege darin, keine gemeinsame Wirtschafts- und Finanzpolitik zu machen. Hinzu komme nun, „dass das Bundesverfassungsgericht die gemeinsame Geldpolitik einengt“. Das sei europapolitisch brandgefährlich.
Zwar rechnen die meisten Experten damit, dass EZB und Bundesbank eine Erklärung der Verhältnismäßigkeit liefern können. Ein kritischer Punkt ist jedoch auch die Betonung bestimmter Prinzipien wie des Kapitalschlüssels der EZB. Dieser richtet sich nach der Bevölkerungsgröße und Wirtschaftskraft der Euro-Länder.
Bislang hat sich die Notenbank bei ihren Anleihekäufen nach diesem Schlüssel gerichtet. Sie hat also mehr deutsche als italienische Staatsanleihen gekauft. Für ihr neues Kaufprogramm in der Coronakrise will die EZB nötigenfalls aber davon abweichen, also im Zweifel mehr italienische Staatsanleihen kaufen. Es stellt sich die Frage, ob die Bundesbank dann aus dem Programm aussteigen müsste.
Das Bundesverfassungsgericht betonte zudem auch die Grenze, wonach die EZB nicht mehr als ein Drittel der ausstehenden Anleihen eines Landes kaufen darf. Auch hier hat die EZB eigentlich signalisiert, dass sie diese Grenze bei dem neuen Corona-Kaufprogramm flexibel handhaben will. Das könnte also bald für weiteren Rechtsstreit sorgen.
Aus Sicht von Lucas Guttenberg ist das Pandemie-Notprogramm aktuell das wichtigste Instrument der EZB in der Krise. „Ohne dieses Programm geriete der Euro sehr schnell in sehr schweres Fahrwasser“, sagte er. „Und es ist nun absehbar, dass es dazu einen neuen Rechtsstreit mit offenem Ausgang geben wird.“
Merkel kündigt genaue Prüfung des Urteils an
Das könnte bedeuten, dass die Politik eine viel weitergehende Rolle beim Zusammenhalt der Euro-Zone übernehmen müsste. „Letztlich bedeutet das Urteil: Wir brauchen in dieser Krise wie auch insgesamt in der Architektur eine viel stärkere Rolle für gemeinsame Haushaltspolitik“, sagte Guttenberg. Die gemeinsame Geldpolitik allein reiche einfach nicht.
Bundeskanzlerin Angela Merkel hat eine genaue Prüfung des Urteils angekündigt. Das Urteil sei von Bedeutung, weil es auf die Grenzen des Handelns der EZB eingehe, sagte die CDU-Politikerin am Dienstag in der Sitzung der Unions-Bundestagsfraktion nach Abgaben mehrerer Teilnehmern laut der Nachrichtenagentur Reuters. Zudem habe das Bundesverfassungsgericht eine andere Position als die EZB bezogen. Eine eigene Bewertung des Urteils habe Merkel aber vermieden, hieß es demnach in Teilnehmerkreisen.
Die Unions-Bundestagsfraktion begrüßte das Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Die EZB habe ihre Politik zu rechtfertigen, sagte CDU/CSU-Fraktionschef Ralph Brinkhaus. „Wir haben es als Unionsfraktion immer sehr, sehr kritisch gesehen, dass im Bereich der EZB die Grenzen der Geldpolitik (…) und einer Fiskal- und Wirtschaftspolitik sehr, sehr fließend waren“, betonte er. Bereits in der Vergangenheit hatte die Union immer wieder kritisiert, die Notenbank übertrete ihr Mandat mit den Anleihekäufen.